II SA/Bd 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Chodczu z dnia 29 marca 2017 r. nr XXVII/186/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 marca 2017r., nr XVII/186/2017, Rada Miejska w Chodczu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm. – dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Chodecz w roku 2017. Zgodnie z § 13 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy. Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił uchwale rażące naruszenie przepisów prawa tj. art. 40 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1523 ze zm. – dalej "ustawa ogłoszeniowa") poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w § 13 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, argumentację prawną wspartą poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Warunkiem wywołania skutków prawnych przez akt prawa miejscowego jest ogłoszenie go we właściwym urzędowym publikatorze - wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku takiego ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, zatem jego nieważnością w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Chodcza wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Rada Miejska Chodcza była uprawniona do podjęcia skarżonej uchwały, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, a program opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, regulujących uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób. Ustawodawca nie przesądził czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zdaniem Gminy prokurator w skardze również nie wykazał, jakoby zaskarżona uchwała zawierała jakąkolwiek normę o charakterze generalnie -abstrakcyjnym określającą prawa lub obowiązki obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzut skargi jest zasadny. Sąd w całości podziela stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. W związku z tym uchwała w powyższym przedmiocie, dla skutecznego wywarcia skutków prawnych, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym Wyjątkiem są akty zawierające przepisy porządkowe, które wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy ogłoszeniowej), z którymi jednak nie mamy do czynienia w przypadku regularnie, corocznie uchwalonych programów. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego, mimo wcześniejszych rozbieżności, dominował już w dacie podjęcia skarżonej uchwały oraz aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia z 11 lipca 2017r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu oraz powszechność obowiązywania NSA uznał, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co Sąd w pełni popiera. Dodatkowo podzielić w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, jak podkreśla się w ww. orzeczeniach NSA, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Jako podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu ( por. wyroki NSA z 27 października 2011r. sygn. II OSK 1667/11, z 30 lipca 2019r. sygn. II OSK 1754/18). Wskazując na powyższe Sąd, odmiennie od skarżącego Prokuratora stwierdza, że zaskarżona uchwała, nie realizuje tego wymogu w odniesieniu do obowiązku wskazania podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. W § 10 bowiem stanowi "zwierzęta bezdomne, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych zostaną objęte całodobową opieką weterynaryjną na podstawie zawartej umowy z lekarzem weterynarii G. S.. Wskazać zatem przyjdzie, iż taki zapis uchwały wskazuje jedynie na przyszły zamiar zawarcia umowy z określoną osobą, przy czym ustawodawca nie ogranicza tego zadania gminy do zdarzeń drogowych z udziałem "zwierząt bezdomnych" jak to bezpodstawnie zawężyła Rada Miejska. Nadto nie budzi wątpliwości, iż nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej powyższy zapis – nie indywidualizuje on co do podmiotu i miejsca – zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie Sądu, zawarcie w przepisie uchwały samej nazwy lub nazwiska podmiotu wyznaczonego do pełnienia określonych w tej uchwale zadań nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała ta w istocie reguluje kwestie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku oraz opieki weterynaryjnej. Zapisy skonstruowane tak jak w zaskarżonej uchwale nie zawierają podstawowego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadań w tej uchwale określonych, tj. nie zawierają jego adresu. Jak wcześniej podkreślono, należy pamiętać o aspekcie informacyjnym uchwały rady gminy, zwłaszcza w przypadku programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. To przede wszystkim adres, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Nie może przy tym ujść uwadze, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany. Należy uznać, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza delegację z art. 11 ust. 2 u.o.z. i naruszenia takiego nie sposób uznać za nieistotne (vide: powołany wyrok NSA sygn. akt II OSK 37/13, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1001/17). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które, jak podkreślono wyżej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszeniowej, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08; z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12 –orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Miejska w Chodczu nie zaliczyła przedmiotowej uchwały z 29 marca 2017r. do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego - jak wykazano - była zobowiązana, a co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zasadnie zarzucił prokurator, że stanowiło to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy ogłoszeniowej, a także art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Z uwagi na powyższe, na podstawie 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.