II SA/Bd 498/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. S. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...], Starosta T. – w punkcie 1. rozstrzygnięcia ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową zabudowaną, położoną w T. przy ul. [...] i [...] oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0252 ha, stanowiącą dotychczas własność F. S. oraz P. S. w udziałach ˝ części, przejętą z mocy prawa przez Gminę Miasta T. na postawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) pn. "Rozbudowa i budowa ul. [...] praz [...] przebiciem do [...] w T. – etap 1". W pkt 4 organ ustalił wysokość odszkodowania dla dotychczasowych współwłaścicieli w wysokości, w tym dla F. S. (skarżącej) po [...] zł. W pozostałych punktach organ rozstrzygnął co do odmowy powiększenia o dodatkowe składniki z uwagi na brak ustawowych przesłanek, pomniejszenia o wskazaną kwotę na spłatę hipoteki przymusowej i zobowiązania Prezydenta Miasta T. do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy stan sprawy: okoliczność wydania ww. decyzji ZRID i zaistniałą w związku z tym konieczność ustalenia odszkodowania dla dotychczasowych właścicieli na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz okoliczność wydania w tej sprawie już dwóch decyzji (z [...] maja 2017 r. oraz [...] listopada 2022 r., uchylanych w trybie odwoławczym decyzjami Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (z [...] marca 2019 r. oraz [...] marca 2024 r.). Starosta przytoczył treść art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej "u.g.n."), a nadto § 49 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832 – dalej "rozporządzenie"). Wskazał, że stan nieruchomości na dzień 8 lipca 2015 r. określono podczas oględzin przeprowadzonych 21 września 2015 r., 30 września 2015 r. oraz 18 lipca 2022 r., kiedy to nie istniał już zlokalizowany na tej działce, i istniejący w dacie wydania decyzji ZRID, budynek mieszkalny wielorodzinny, wzniesiony na przełomie XIX i XX wieku w technologii "muru pruskiego". Organ przywołał czynności podjęte w postępowaniu wyjaśniającym w celu ustalenia powierzchni użytkowej ww. budynku, którą ostatecznie ustalono na 307,27 m kw., i która nie była kwestionowana przez strony. Starosta streścił konkluzje operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wyceny wywłaszczonej nieruchomości przez rzeczoznawcę P. 29 maja 2024 r. Wskazał, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej określono na kwotę [...]zł, wartość składników budowlanych na kwotę [...]zł a wartość składników roślinnych na kwotę [...]zł. Wartość całego budynku mieszkalnego oszacowana została na kwotę [...]zł, natomiast wartość 74% obiektu znajdującego się na działce nr [...] określona została na łączoną kwotę [...]zł (budynek mieszkalny [...] zł + ogrodzenie z siatki na słupkach [...] zł); pozostałe 26% znajdowało się na przyległej działce nr [...], która nie podlegała wywłaszczeniu. Dalej organ opisał założenia metodologiczne przyjęte w operacie: oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości niezabudowanej przeznaczonej pod drogę metodą porównywania parami, oszacowanie wartości składników budowlanych metodą odtworzeniową. Przywołał, że skarżąca, działając przez pełnomocnika, konsekwentnie kwestionowała prawidłowość wykorzystanego operatu – metodę szacowania wartości rynkowej jedynie wobec gruntu, a nie również wobec składników budowlanych. Organ uznał argumenty strony za nieuzasadnione, przywołując, że w analizowanym przez rzeczoznawcę okresie nie wystąpiła ani jedna transakcja zabudowaną nieruchomością wywłaszczoną pod drogę publiczną zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."). W tym zakresie organ powołał się na wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w sprawie w reakcji na zastrzeżenia strony skarżącej. W ocenie Starosty przedłożony operat spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach prawa i mógł stanowić podstawę decyzji odszkodowawczej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ winien ocenić operat również pod względem merytorycznym, a apriorycznie odmówił wiarygodności operatowi sporządzonemu na zlecenie skarżącej, który został przedłożony do akt już w 2017 r. Podtrzymała prezentowane w postępowaniu stanowisko, że budynek winien być wyceniony w oparciu o wartość rynkową, a nie odtworzeniową, albowiem w jej ocenie w okolicy wiele było takich nieruchomości i podlegały one transakcjom. Zarzuciła błędne oszacowanie wartości gruntu niezabudowanego poprzez porównanie cen sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, albowiem nieruchomości takie są wyjęte spod obrotu rynkowego. Decyzją z [...] maja 2025 r. [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – dalej "specustawa drogowa"), art.134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 2, art. 152 ust. 3art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. § 49 rozporządzenia, organ odwoławczy scharakteryzował nieruchomość podlegająca wycenie w sposób wynikający z operatu. Przytoczył następnie założenia tego operatu, wskazując po pierwsze, że analiza runku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne z obszaru miasta T. z okresu 2021-2024 wykazała, iż na rynku lokalnym oraz regionalnym nie odnotowano ani jednej transakcji nieruchomością, która byłaby podobna do przedmiotu wyceny (gruntu zabudowanego częścią lub całością budynku mieszkalnego wielorodzinnego, częściowo ogrodzonego, wraz ze składnikami roślinnymi, przeznaczonego w m.p.z.p. pod drogę), odnotowano przy tym kilka transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi na cele realizacji inwestycji drogowych. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na brak nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny pod kątem stanu zagospodarowania na rynku lokalnym i regionalnym, wycenę przeprowadzono w podejściu kosztowym (określono osobno wartość rynkową gruntu, osobno koszt odtworzenia składników budowlanych oraz osobno wartość składników roślinnych). Wskazał, że rynkową wartość nieruchomości gruntowej określono metodą porównywania parami, przyjmując trzy nieruchomości podobne (zlokalizowane w T., niezabudowane, przeznaczone pod drogę publiczną, objęte ustaleniami m.p.z.p.), wartość rynkową ustalono w oparciu o wskazane parametry cenotwórcze. Wartość odtworzeniową budynku określono zaś na podstawie opracowania "Scalone normatywy do wycen budynków i budowli", przyjmując odpowiednie wskaźniki jednostkowe. Wojewoda potwierdził formalną prawidłowość operatu umożliwiającą jego wykorzystanie w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził po pierwsze, że obowiązek uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości z m.p.z.p. pod drogę publiczną wynikał z przepisów prawa, w szczególności § 49 ust. 4 rozporządzenia, a transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu, zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi, w okresie analizowanym nie odnotowano. Dlatego też, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. określono wartość odtworzeniową nieruchomości, a nie rynkową. Wojewoda wyjaśnił, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego nie jest wystarczające do zanegowania wyceny, strona nie przedstawiła zaś kontroperatu ani nie wystąpiła o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Przedłożony w 2017 r. operat już dawno utracił zaś aktualność, a ponadto całkowicie pomijał przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p., i dlatego zarówno w okresie jego przedłożenia, jak i obecnie operat ten nie mógł stanowić podstawy skutecznego zakwestionowania przyjętej opinii biegłego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy F. S., reprezentowana prze adwokata, wniosła o jej uchylenie, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 i 1c specustawy drogowej poprzez rażące przekroczenie 60-dniowego terminu wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, 2) art. 134 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez uznanie, że wykorzystany w sprawie operat stanowił niewadliwą podstawę do wyliczenia odszkodowania, pomimo posłużenia się błędną metodą prowadzącą do ustalenia wartości odtworzeniowej nieruchomości, a nie wartości rynkowej, 3) art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w wysokości rażąco zaniżonej, 4) § 4, § 8 oraz § 49 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez zaniechanie przyjęcia do wyceny wydziałek dzielonych pod nowe drogi publiczne wartości gruntów macierzystych (nieruchomości, z których powstały wydzielone działki), 5) art.7, 8, 11, 77, 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczną ocenę wadliwego operatu szacunkowego wykorzystanego w postępowaniu oraz bezpodstawne pominięcie operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej z 2017 r., 6) art. 2, 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów zasad. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty na poparcie ww. zarzutów, wskazując m.in., że niewłaściwe było przyjęcie w przez organ za operatem, iż brak było transakcji nieruchomościami podobnymi, albowiem w T. wiele jest nieruchomości zabudowanych budynkami z muru pruskiego. W tym kontekście skarżąca zarzuciła też, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną spowodowało, iż poprzez działanie organów administracji spowodowało szkodę dla ich właścicieli. Podtrzymała, że wartość odtworzeniowa nieruchomości nie odpowiada jej rzeczywistej wartości rynkowej, a operatowi prawidłowo określającemu tę wartość (ekspertyzie z 2017 r. autorstwa I. M.) bezpodstawnie odmówiono wiarygodności. Podkreślono prymat wartości rynkowej nad odtworzeniową w procesie szacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2025 r. pełnomocnik podtrzymał skargę oraz cofnął wniosek dowodowy. Na pytanie Sądu oświadczył, że po wejściu w życie m.p.z.p. skarżąca nie skorzystała ze środków prawnych związanych ze zmianą przeznaczenia nieruchomości, nie skorzystała też z możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych powodów, niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (publ. jak wcześniej wskazano) wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Okolicznością niesporną i wynikającą z akt administracyjnych sprawy jest to, że decyzją z [...] lipca 2015 r. [...], Starosta T. rozstrzygnął o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i budowa ul. [...] oraz [...] przebiciem do [...] w T. – etap 1". Jedną z nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta T. , była nieruchomość oznaczona numerem ewid. [...] położona w T. przy ul. [...] i [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] (vide: pkt 6 ppkt 1 decyzji ZRID). Decyzja, o której mowa wyżej, wydana została na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pub. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z nim wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W treści decyzji określa się m.in., zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). W art. 18 ust. 1 specustawy ustawodawca stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika z kolei, że w kwestiach nieuregulowanych w art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wymogi co do formy, treści, stosowanej metodologii i sposobów sporządzania operatu określa, zgodnie z delegacją zawartą w art. 156 u.g.n., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (publ. jak wcześniej wskazano). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakresem kontroli organ winien objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. O ile wybór ten zależy w istocie od rzeczoznawcy, to nie ma on w tym zakresie całkowitej, niekontrolowanej swobody. Rzeczoznawca, sporządzając operat, związany jest bowiem przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego w pełnym zakresie, tj. obejmującym również przesłanki wyboru takiego a nie innego podejścia (metody, techniki) szacowania w opisanych w tym aktach prawnych okolicznościach. Zadaniem organu jest zaś weryfikacja, czy w istocie wybory rzeczoznawcy w powyższym zakresie, w okolicznościach prawnych i faktycznych danej sprawy, były uzasadnione. Jeśli analiza treści operatu budzi wątpliwości np. co do jego zupełności, tj. wskazuje na pominięcie istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów wynikających z przepisów u.g.n. i rozporządzenia, wówczas operat wymaga wyjaśnienia (por. wyroki NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08; z 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13; z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3065/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat zawierający takie nieścisłości (braki), które nie zostały na wezwanie organu uzupełnione lub w sposób przekonujący wyjaśnione, nie może stanowić prawidłowej podstawy decyzji odszkodowawczej. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za część nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], o pow. 0.0252 ha położonej w T. przy ul. [...], [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. R.. W operacie wyceniono wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...]zł, na którą złożyły się: wartość rynkowa nieruchomości gruntowej w wysokości [...] zł, wartość odtworzeniowa składników budowlanych (ogrodzenia i budynku wielorodzinnego, nieistniejącego w dniu sporządzenia operatu, w 74% zlokalizowanego na działce nr [...]) w wysokości [...] zł oraz wartość składników roślinnych [...] zł. W. odszkodowania ustalono jako równą wskazanej wyżej kwocie [...]zł, oszacowanej jako wartość odtworzeniowa nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 135 ust. 1-4 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. W operacie przyjętym za podstawę wyliczenia odszkodowania rzeczoznawca majątkowy wskazał (na stronie 14), że analizą objął rynek nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej, na podstawie wglądu w akty notarialne zawierające transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zaznaczywszy, że rynek nieruchomości drogowych, z uwagi na opisaną specyfikę przedmiotu obrotu, nie jest rynkiem rozwiniętym, rzeczoznawca wskazał, że analizą objęto obszar miasta T. w okresie 2021-2024 i że "na rynku lokalnym i regionalnym" nie odnotowano ani jednej transakcji nieruchomością, która byłaby podobna do przedmiotu wyceny, tj. gruntu zabudowanego częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego, częściowo ogrodzonego, wraz ze składnikami roślinnymi, przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Ponadto, jak wskazał biegły, w wyniku przeprowadzonej analizy rynku w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomościami zabudowanymi czy to częścią, czy tez całym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. W konsekwencji powyższego, na stronie 16 operatu, rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjął za przedmiot szacowania wartość odtworzeniową nieruchomości. Powołał przy tym treść zacytowanego wyżej art. 135 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu pierwszą ze zidentyfikowanych zasadniczych wad operatu, rzutującą na całokształt dokonanej wyceny, jest nieuzasadnione utożsamienie transakcji występujących na terenie miasta T. jako rynku lokalnego i rynku regionalnego. Przywołać w tym miejscu należy treść § 3 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a także oględzinami nieruchomości. Z kolei zgodnie z ust. 3 przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, a także gdy liczba transakcji nieruchomościami podobnymi albo ich stawek czynszu jest niewystarczająca, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Ust. 4 wprowadza dodatkowo możliwość uwzględniania, w uzasadnionych rodzajem nieruchomości przypadkach, cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Pojęciami runku lokalnego i regionalnego posługuje się ponadto § 49 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczając podejście kosztowe w określaniu wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jedynie w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego i regionalnego nie pozwalają na określenie tej wartości rynkowej w sposób opisany w § 49 ust. 1 rozporządzenia. Użyte w ww. przepisach rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest jednak, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. W orzecznictwie podniesiono również, że nie ma przeszkód, aby rynek lokalny i regionalny wyznaczać w oderwaniu od podziału administracyjnego (vide: wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 297/15 – dostępny jw.). Rozróżnienie obu legalnych pojęć w sposób oczywisty nie pozwala na ich znaczeniowe utożsamienie. W ocenie Sądu, w przypadku miast na prawach powiatu za "rynek lokalny" uznać należy obszar tego miasta, zaś za rynek regionalny – obszar danego województwa, w którym bez wątpienia znajdują się wszakże podobne pod względem ludności i potencjału gospodarczego miasta lub powiaty, z zastosowaniem odpowiednich czynników korygujących. Rzeczoznawca decydujący się na zastosowanie w wycenie art. 135 ust. 1 u.g.n. winien mieć na uwadze, że jest to wyjątkowy w swej istocie sposób ustalania wartości odszkodowania (zasadą jest bowiem, że podstawą odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości), niedopuszczalna jest tu zatem interpretacja rozszerzająca, a zastosowanie wyjątku wymaga rzeczowego uzasadnienia. W szczególności rzeczoznawca zobligowany jest do wykazania braku możliwości znalezienia nieruchomości podobnych nawet przy wykorzystaniu informacji o cenach nieruchomości z rynków równoległych (vide: Andrzej Nikiforów [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. Elżbieta Klat-Górska, publ. LEX/el.). W niniejszej sprawie brak wiarygodnych wyjaśnień rzeczoznawcy w tym zakresie. To, z uwagi na zasadniczy skutek tego uchybienia dla oceny prawidłowości przyjęcia takiej a nie innej metodologii wyceny, czyni całą przeprowadzoną analizę niezdatną dla potrzeb określenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Odrębną, niezależną od powyższej wadą przyjętego przez organy obu instancji operatu jest to, że całkowicie pomija on treść § 49 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie występują zaś okoliczności uzasadniające jego zastosowanie. Jak wynika z § 49 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że w dacie wydania decyzji ZRID przedmiotowa nieruchomość (jeszcze jako niewyodrębniona część działki nr [...]) została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla terenów położonych w rejonie ul.: [...], przyjętym uchwałą Rady Miast Toruniu a z 22 listopada 2012 r., nr 424/12 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 30 listopada 2012 r., poz. 3017) na terenie oznaczonym symbolem S1-KD(Z)1 – "podstawowe – komunikacja – droga publiczna zbiorcza (...)". W tej sytuacji, skoro przedmiotowa nieruchomość nr [...] została przejęta z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej, a takie przeznaczenie działki wynikało z obowiązującego w dacie wydania decyzji ZRID miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w procesie ustalania kwoty odszkodowania należało określić jej wartość rynkową przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Rozważań w tym zakresie w ogóle w operacie nie ma (przytoczono jedynie treść przepisu - str. 7 operatu). Nad powyższym do porządku przeszły też organy obu instancji. Sąd zauważa, że zgodnie z § 49 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis ten należy stosować "odpowiednio" w sytuacji opisanej w § 49 ust. 4 rozporządzenia, który – jak wskazano – posługuje się pojęciem "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", a więc parametrem właściwym podejściu porównawczemu wyceny, w którym mowa o cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych (art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 i nast. rozporządzenia), a nie podejściu kosztowemu (art. 153 ust. 3 u.g.n., § 25 i nast. rozporządzenia), w którym parametr ten nie jest uwzględniany. Prowadzi to do wniosku, że odpowiednie stosowanie § 49 ust. 4 w zw. z § 49 ust. 2 rozporządzenia winno polegać najpierw na analizie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, w przypadku braku takich transakcji – na rynku regionalnym, a dopiero brak transakcji na rynku regionalnym uzasadnia – zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia – określenie wartości rynkowej uwzględniające przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tak zarysowana hierarchia etapów wyceny nieruchomości drogowej jest powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1663/20, oraz powołane tam wyroki – dostępny jw.). Należy też w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zastosowanie powyższych przepisów jest możliwe nie w każdym przypadku ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale jedynie wówczas, gdy wystąpią sytuacje opisane w hipotezach tych przepisów (norm prawa). Możność zastosowania przepisu § 49 ust. 4 rozporządzenia pojawi się w takim zakresie, w jakim nie znajdą zastosowania przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Określenie relacji między art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. a przepisem § 49 ust. 4 rozporządzenia (we wcześniejszym stanie prawnym § 36 ust. 4 rozporządzenia) wzbudzało duże wątpliwości w orzecznictwie. Przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia mógł być bowiem uznany za sprzeczny z art. 134 ust. 3 u.gn., nakazującym brać przy szacowaniu wartości nieruchomości pod uwagę aktualny sposób użytkowania wywłaszczanej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości (a nie jej przeznaczenie) – w każdym przypadku, gdy wartość obliczana według aktualnego sposobu użytkowania byłaby wyższa niż wartość obliczana dla przeznaczenia drogowego. Według zaś art. 134 ust. 4 u.g.n. dopiero, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 134). Trudności w określeniu relacji między ww. przepisami doprowadziły do podjęcia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2025, sygn. I OPS 1/24 (dostępna jw.). W uchwale przesądzono, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową (jak w niniejszej sprawie – przyp. Sądu), są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Oznacza to, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia (przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 poprzedniego rozporządzenia), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. NSA wyjaśnił, że powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie cytowanej uchwały, była natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim przypadku, jak wskazał NSA, dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca sporządzający operat, tak jak i organ rozpoznający sprawę w oparciu o ten operat, winien zatem mieć na uwadze, że prawidłowa wycena nieruchomości przejętej pod drogę publiczną musi uwzględniać ewentualność zastosowania ustawowej zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. W niniejszej sprawie rzeczoznawca ograniczył się do oszacowania wartości odtworzeniowej na podstawie art. 135 ust. 1 u.g.n., pomijając całokształt przytoczonych wyżej kwestii. Samo oszacowanie wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości dokonane zostało na podstawie błędnego założenia, że rynek lokalny i regionalny to ten sam rynek (transakcje na obszarze miasta T.), co z kolei w zasadniczą wątpliwość podało samą pierwotną przesłankę zastosowania przez rzeczoznawcę wyjątkowego, jak wskazano, sposobu określania wartości nieruchomości jako wartości odtworzeniowej, a nie rynkowej. W tym zakresie zarzut skargi okazał się uzasadniony. Oszacowanie wartości nieruchomości jako odtworzeniowej, z pominięciem przepisu § 49 ust. 4 rozporządzenia oraz zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a nadto w oparciu o nieprzeanalizowany rynek lokalny i regionalny, dyskwalifikowało zawierający ten szacunek operat jako dowód przydatny w sprawie. Jednocześnie stwierdzić należy, w odniesieniu do argumentacji skargi w komentowanej kwestii, że o tym, czy w sprawie da się ustalić wartość rynkową nieruchomości, nie decyduje subiektywne przekonanie strony, że w okolicy jest wiele nieruchomości podobnych w rozumieniu u.g.n. (np. z uwagi na ich zabudowanie budynkami z przełomu XIX i XX wieku w technologii muru pruskiego). O tej okoliczności świadczy również przeznaczenie nieruchomości, co nota bene całkowicie pomijał powoływany w skardze operat z 2017 r., sporządzony na zlecenie skarżących. Organy prawidłowo wytykały powyższą wadę operatu z 2017 r., i nie jest jednocześnie prawdą, że jego wartość dowodowa została zanegowana tylko z uwagi na to, iż operat został sporządzony na zlecenie strony. Szersze odnoszenie się do kwestii prymatu wartości rynkowej nad odtworzeniową w procesie ustalania kwoty odszkodowania, z uwagi na całokształt stwierdzonych uchybień, jest na tym etapie przedwczesne. Operat ten nadto utracił ważność. Cały bowiem skomplikowany (co należy przyznać) proces szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości należy powtórzyć z uwzględnieniem wytycznych wynikających ze wcześniejszych rozważań, a nie jest przy tym, że proces ten, w zależności od ustaleń cząstkowych, będzie uwzględniał wartość rynkową przejętej nieruchomości (zasada korzyści i wartość rynkowa nieruchomości oszacowana na podstawie aktualnego sposobu jej użytkowania – art. 134 ust. 3 u.g.n.; wartość rynkowa szacowana w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych - § 49 ust. 4 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postepowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem zasadniczy dowód w sprawie nie został poddany wszechstronnej ocenie w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem stwierdzić, że dostrzeżone przez Sąd wady winny dostrzec i wyjaśnić także orzekające w sprawie organy. Należy też wyjaśnić, a to z uwagi na stanowisko skarżącej co do domniemanych intencji organu stanowiącego gminy, który przez swoje akty prawa miejscowego miał ułatwić realizację inwestycji jeszcze przed formalnym przejęciem nieruchomości, że wszelkie zarzuty co do legalności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego swymi ustaleniami nieruchomość skarżącej, strona mogła podnosić ewentualnie w skardze na tę uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że jeżeli skarżąca uznała, że plan miejscowy zmniejszył wartość jej nieruchomości kwestie roszczeń właścicieli związanych z obniżeniem wartości lub niemożnością korzystania z nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można było realizować trybie przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jeśli skarżąca będzie chciała skutecznie zakwestionować merytoryczną prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego może poddać kwestionowany operat szacunkowy ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a."). Organ nieprawidłowo rozpoznał sprawę pomijając treść art. 134 u.g.n. oraz § 49 ust. 4 rozporządzenia, co sprzężone było z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów proceduralnych było z kolei skutkiem nieprawidłowej oceny przedłożonego w sprawie zasadniczego dowodu eksperckiego – sporządzonego w sposób wadliwy operatu szacunkowego. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 13500 zł, na które złożyły się: uiszczony wpis od skargi (2640,00 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (10 843 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Z uwagi na to, jak długo prowadzone jest postępowanie w sprawie (ponad 10 lat), kolejne czynności procesowe organ winien podejmować bez zbędnej zwłoki. Wnikliwa analiza nowego, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, operatu nie pominie możliwości poddania go ocenie, z inicjatywy organu, organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.