II SA/Bd 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wąbrzeźnie na uchwałę Rady Miejskiej Radzynia Chełmińskiego z dnia 28 czerwca 2011 r. nr VIII/60/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola samorządowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w Wąbrzeźnie wniósł skargę na uchwałę nr VIII/60/l 1 Rady Miejskiej w Radzyniu Chełmińskim z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia Przedszkola Samorządowego w Radzyniu Chełmińskim, zarzucając jej wydanie z istotnym naruszeniem przepisu art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 98, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów z istotnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a mianowicie: 1. ograniczenie w § 1 bezpłatnego realizowania wychowania przedszkolnego przez 5 godzin dziennie do świadczeń w zakresie podstawy programowej, 2. unormowanie w § 2 ust. 1 pkt 1 - 3 odpłatności jedynie za oferowane przez przedszkole świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania i ustalenie wskazanych opłat na sztywnym poziomie. Zarzucając wskazanej uchwale powyższe uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na fakt, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej, analiza podjętej przez Radę Miasta Radzyń Chełmiński uchwały pozwala stwierdzić, iż miejscowy prawodawca nie dostosował się do granic upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy o systemie oświaty, bowiem znowelizowane przepisy wskazanej ustawy, obowiązujące od dnia 1 września 2010 r. zmieniły w sposób stanowczy zasady ustalania odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, bowiem dotychczas ustawa uzależniała możliwość wprowadzenia opłat jedynie w przypadku świadczeń udzielanych przez te przedszkola ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego. Obecnie kryterium wprowadzania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest już realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a czas realizacji tych świadczeń (uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17.11.2011 r., sygn. akt IV SA/GL/155). Podniesiono, że podstawa programowa nie musi być realizowana bezpłatnie, ponieważ za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad 5 godzin organ może ustalić opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej, czy też zajęcia tę podstawę przekraczające (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 35/11). Rada miasta podejmując uchwałę w powyższej materii obowiązana jest zdaniem Prokuratora ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oferowane ponad "limit" dzienny, kiedy to nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne, dlatego odpłatne są wszystkie świadczenia przekraczające co do zasady 5 godzin dziennie, przy czym nieistotne jest, czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też nie wykraczające poza tę podstawę. Tymczasem Rada Miasta Radzyń Chełmiński w § 2 ust. 1 określiła, iż odpłatne są świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej. Skarżący zwrócił uwagę, że z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, iż chodzi o wszelkie świadczenia, niezależnie od czasu ich realizowania przez przedszkola, natomiast z zapisu uchwały wynika, iż przez 5 godzin realizowane jest bezpłatnie wychowanie przedszkolne, ale w zakresie podstawy programowej, natomiast świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej zawsze są odpłatne, dlatego zapis ten jest sprzeczny z art. 14 ust. 4 ustawy. Skarżący zarzucił też, że rada miasta w § 2 ust. 2 wskazała świadczenia opiekuńczo - wychowawcze i dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie wskazała jednak szczegółowo za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenia składa, podczas gdy uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń. Ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonego przez miasto przedszkola na sztywnym poziomie (§ 2 ust. 1 pkt 1 – 3), wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego na sztywnym poziomie (30 zł/mc, 60 zł/m-c i 90 zł/m-c - odpowiednio za jedną, dwie i trzy godziny ponad 5 godzin) nie pozwala zdaniem skarżącego na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Rada Miejska Radzynia Chełmińskiego w § 2 ust. 1 skarżonej uchwały wykonała delegację zawartą w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dodając jednocześnie, że w czasie przekraczającym określone 5 godzin dziennie, realizowany będzie program wykraczający poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zapis taki w ocenie organu nie jest sprzeczny z obowiązującym stanem prawnym. Wskazano, że obecnie ustawodawca nie wymaga, by odpłatny był co najwyżej czas pobytu dziecka w przedszkolu, poświęcony na realizację programu wykraczającego poza podstawę programową - tak było wcześniej - gdyż obecnie odpłatny może być czas po prostu przekraczający 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu, bez względu na to, jaki program w tym czasie się realizuje, dlatego Rada Miejska Radzynia Chełmińskiego nie musiała w zaskarżonej uchwale wskazywać, jaka odpłatność występuje w przypadku poszczególnych rodzajów zajęć, wykraczających poza podstawę programową, a taki obowiązek istniał wcześniej, gdy ogólna zasada, że godziny ponad 5 dziennie mogą być odpłatne, nie obowiązywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Według przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują i dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zawiera ona normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w ustawowej delegacji jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przedmiotowy akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że kwestionowana uchwała podjęta została po wejściu w życie z dniem 1 września 2010 r. nowelizacji ustawy o systemie oświaty, ponieważ ustawą z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonano zmian m.in. w art. 6 i 14 ustawy o systemie oświaty. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., zatem w dacie sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały, przedszkole publiczne miało obowiązek prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (poprzednie brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie przewidziano, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 (poprzednie brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z przepisów tych można było wywnioskować, że podstawa programowa realizowana przez przedszkola publiczne jest bezpłatna. Natomiast realizacja świadczeń wykraczających poza tę podstawę wiązała się z odpłatnością, do ustalenia której upoważniono rady gminy bądź organy prowadzące te przedszkola. W brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, art. 6 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o systemie oświaty stanowi, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie natomiast do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zestawienie przepisów obowiązujących od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy, niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane są, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Innymi słowy, podstawa programowa, która nadal powinna być realizowana przez przedszkola publiczne, nie musi obecnie mieć w całości bezpłatnego charakteru. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Tak zatem istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Powyższy pogląd zaprezentowany został także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 r. w spr. IV SA/Wr 460/11, w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku w spr. II SA/Ol 82/11, w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 roku w spr. III SA/Lu 680/1, w Białymstoku z dnia 7 marca 2012 w spr. I SA/Bk 30/12, których wywody i rozważania Sąd w kontrolowanej sprawie również w pełni aprobuje. Skoro w konsekwencji nowelizacji ustawy o systemie oświaty, wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nie przewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, iż odpłatność za każdą godzinę świadczeń przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową. Z zaskarżonych § 1 i § 2 uchwały wynika, że w czasie 5 godzin przedszkole realizuje bezpłatnie podstawę programową, zaś po 5 godzinach ustala opłaty tylko za czynności wykraczające poza podstawę programową. Taki zapis kłóci się z brzmieniem art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniającym organ tylko do ustalenia opłat według kryterium czasowego a nie przedmiotowego. Zasadny okazał się zatem zarzut Prokuratora wadliwości § 2 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały, w którym ustalono odpłatność jedynie za oferowane przez przedszkole świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania. Natomiast co do zasady sposób ustalenia odpłatności nie budzi zastrzeżeń. Uchwałodawca wymienił świadczenia za które ustala opłatę i podał stawkę opłat. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, a wyliczenie ich wysokości powinno być, oparte na zasadzie ekwiwalentności. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych, a także, co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Z uwagi jednak, że ustalone zasady odpłatności odnoszą się tylko do świadczeń ponad podstawę programową nie wypełniają w całości zakresu, który powinien być objęty regulacją. Przepisy te stanowią konsekwencję § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, zatem istotnie naruszają przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych. Wobec powyższego należało wyeliminować cały akt z obrotu prawnego. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.