II SA/Bd 53/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 16 czerwca 2011 r. nr VIII/51/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 3 od pkt 1) do pkt 7), § 2 ust. 5, § 2 ust. 6, § 3 ust. 1 pkt 3) i 5) oraz § 4 ust. 2. zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 53/20 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Bydgoszcz Północ w Bydgoszczy działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5), art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.-dalej jako p.p.s.a.)wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska NR VIII/51/11 z dnia 16.06.2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania w Gminie Dąbrowa Chełmińska, zarzucając tej uchwale: istotne naruszenia prawa, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2015.1390 t.j. z późn. zm.) i nieuprawnioną modyfikację niektórych przepisów tej ustawy, a mianowicie: 1) określenie w § 2 ust. 3 tej uchwały, że kierownicy wymienionych podmiotów wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, przy czym w pkt od 1) do 5) wskazano podmioty tylko z Dąbrowy Chełmińskiej i z terenu gminy Dąbrowa Chełmińska, co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, albowiem w art. 9a ust. 3 w/w ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie mowa jest o przedstawicielach, a nie o kierownikach, a ponadto żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą taki zespół, a w konsekwencji rada nie ma kompetencji do ustalania jego składu poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu; 2) określenie w § 2 ust. 5 tej uchwały o przedstawicieli jakich podmiotów Wójt może poszerzyć skład Zespołu w sposób niezgodny z treścią art. 9a ust. 5 w/w ustawy, co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, albowiem zgodnie z tym przepisem w skład takiego zespołu mogą wchodzić również prokuratorzy; 3) wskazanie w § 2 ust. 6 tej uchwały, iż Zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Dąbrowa Chełmińska a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, co - zwłaszcza w świetle tego, że krąg podmiotów wchodzących w skład takiego zespołu został określony w uchwale w sposób niezgodny z w/w ustawą - prowadzi do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych w postaci art. 9a ust. 8 w/w ustawy; 4) uregulowanie w § 3 ust. 1 tej uchwały, że Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji: na uzasadniony wniosek Przewodniczącego Zespołu - pkt 3); w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe - pkt 5), podczas gdy w/w ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie nakłada na członków Zespołu Interdyscyplinarnego wymogu braku karalności, a jednocześnie ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określenia wymagań wobec członków tego zespołu i nie została ona upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka zespołu; 5) wskazanie w § 4 ust. 2 tej uchwały, że członkowie Zespołu składają Wójtowi Gminy w formie pisemnej oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskują przy realizacji zadań określonych w ustawie, co stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowań ustawowych, ponieważ w/w ustawa nie przewiduje, aby takie oświadczenie było składane wyłącznie pisemnie, a zatem nie jest wykluczone, aby oświadczenie, o którym mowa w art. 9c ust. 3 tej ustawy, mogło zostać skutecznie złożone w formie ustnej Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w/w zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie: § 2 ust. 3 pkt 1) do 7), § 2 ust. 5, § 2 ust. 6, § 3 ust. 1 pkt 3) i 5) oraz § 4 ust. 2. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że Rada Gminy rozpoczęła prace legislacyjne w celu uchwalenia nowej uchwały w przedmiotowym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Dokonując wykładni tego przepisu w kontekście oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę i możliwości do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 441/06) Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994- dalej jako "u.g.n."). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7)kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale, w § 2 ust.3 zawarto katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W przepisach tych nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego przez pominięcie podmiotów, które na mocy art. 9a ust.5 u.p.p.r. mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. przez § 2 ust.3 i ust.5 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Zasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały przepisu art. 9a ust.15 w zw. z art. 9a ust.8 u.p.p.r. W przepisie tym wskazano, że: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Dąbrowa Chełmińska, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu"- czyli m.in. na podstawie porozumień z podmiotami, które niezgodnie z dyspozycją art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., zostały zaliczone do kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu. Przepis ten stanowi zatem modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Ustawodawca lokalny nie miał zatem upoważnienia do modyfikacji normy ustawowej poprzez objęcie dyspozycją uchwalonego przepisu innych podmiotów niż wymienione w przepisie rangi ustawowej. Tym samym organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Zasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w § 3 ust.1 pkt 3 i 5 zaskarżonej uchwały, co implikowało uznanie, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały. W powyższych przepisach zostały wskazane przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed upływem kadencji poprzez wskazanie, że odwołanie może nastąpić na podstawie uzasadnionego Przewodniczącego Zespołu (pkt 3) oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 5). Zdaniem Sądu, organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Jak to już wyżej wspomniano, powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego. Określenie takich przesłanek odwołania wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Członkowie Zespołu składają Wójtowi Gminy w formie pisemnej oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskają przy realizacji zadań określonych w ustawie". Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia (przykładowo w formie ustnej do protokołu). W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane § 4 ust. 2 uregulowanie uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19). W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały.