II SA/Bd 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej w skrócie "Inspektorem Wojewódzkim"), na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm; zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 81 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; zwanej dalej "Prawem budowlanym"), oraz art. 18, art. 23 § 1 i 4 pkt 2, art. 34 § 5 w zw. z art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwanej w skrócie "p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. R. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (zwanego dalej w skrócie "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...], nr [...], którym wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do skarżącego P. R. i nałożono na niego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty położonej na działce przy ul. [...] w T. w kwocie 5.000 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...], Inspektor Powiatowy nakazał inwestorowi – P. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty położonej na działce przy ul. [...] w T. W dniu 8 grudnia 2009 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) pismo inwestora informujące, że przedmiotowa wiata zostanie zdemontowana najpóźniej do dnia 10 stycznia 2010 r. (k. 5 akt. adm.). W toku oględzin przeprowadzonych przez Inspektora Powiatowego w dniu 13 stycznia 2010 r. stwierdzono, że wiata nie została rozebrana (notatka służbowa - k. 24 akt adm.). Upomnieniem z dnia 13 lipca 2010 r. wezwano skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnej (k. 2 akt. adm.). W odpowiedzi na ww. upomnienie skarżący pismem z dnia 23 lipca 2010 r. (k. 3-4 akt adm.) poinformował Inspektora Powiatowego, że do dnia 10 stycznia 2010 r. wiata została przez niego rozebrana. Wskazał ponadto, iż w międzyczasie na swojej działce wzniósł w celach rekreacyjnych obiekt małej architektury, którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia – parasol, tj. obiekt nie będący budowlą, chroniący skarżącego i jego rodzinę przed słońcem i opadami atmosferycznymi w trakcie wypoczynku. Obiekt ten jest w kształcie prostokąta, wykonany z siedmiu nóg drewnianych, pokryty cienką blachą, nie związany stale z gruntem, nie posiadający ścian bocznych. W toku oględzin w dniu 20 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że na nieruchomości skarżącego znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej, bez zabudowy ścian zewnętrznych i fundamentów. Do protokołu przyjęto również oświadczenie skarżącego, iż na początku 2010 r. wykonał obowiązek rozbiórki wiaty, a w miejscu zbliżonym do miejsca, w którym znajdowała się wiata posadowił obiekt małej architektury – parasol (k. 22-23 akt. adm.). W konsekwencji stwierdzenia niewykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty Inspektor Powiatowy ww. postanowieniem z dnia [...] wszczął w stosunku do skarżącego egzekucję administracyjną oraz nałożył na niego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, iż grzywna jest bezzasadna, gdyż została nałożona na niego celem wymuszenia obowiązku rozbiórki wiaty, która w rzeczywistości została rozebrana prawie rok wcześniej. Przed rozpatrzeniem zażalenia, na zlecenie Inspektora Wojewódzkiego, w trybie art. 136 k.p.a. Inspektor Powiatowy w dniu 14 lutego 2011 r., przeprowadzili oględziny działki przy ul. [...] w T., stwierdzając niewykonanie obowiązku rozbiórki wiaty (k. 27-28 akt. administracyjnych). Do protokołu oględzin z dnia 14 lutego 2011 r. załączono fotografie obiektu istniejącego na działce w dniu oględzin. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego Inspektor Wojewódzki wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny II instancji ustalił, iż skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki wiaty wynikającego z ostatecznej decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...]. Pomiary obiektu znajdującego się na działce zobowiązanego wykonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2011 r. potwierdziły, iż jego wymiary i lokalizacja są tożsame z wymiarami i lokalizacją podlegającej rozbiórce wiaty. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego obiekt ten odpowiada definicji pojęcia "wiata" zawartej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), zgodnie z którą wiata to szczególny rodzaj budynku stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub w ogóle ścian pozbawione. W tej sytuacji, mając na względzie zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego: celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.), w oparciu o analizę zastosowanie środka egzekucyjnego (zawartą w notatce urzędowej z dnia 25 listopada 2010 r.) organ uznał, że należy zastosować w stosunku do skarżącego grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku rozbiórki. Na ostateczne postanowienie Inspektora Wojewódzkiego P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu naruszenie: – art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych, oderwanych od przepisów prawa ustaleń, skutkujących naruszeniem istotnego interesu prawnego strony postępowania i podważeniem jej zaufania do organów Państwa; – art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez niedopuszczalne stosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym został wykonany; – art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego i domaganie się rozbiórki nowopowstałego obiektu, mimo wykonania nałożonego obowiązku; – art. 125 u.p.e.a. poprzez niedopełnienie obowiązku umorzenia nałożonej grzywny w związku z niezaprzeczalnym faktem wykonania rozbiórki spornego obiektu; – art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez m. in. pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego i jego subiektywną interpretację na niekorzyść skarżącego; – art. 3 pkt 4 ppkt b i c oraz art. 30 Prawa budowlanego w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 roku w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych poprzez uznanie nowopowstałego po rozbiórce obiektu za wiatę w sytuacji, gdy posadowiony na gruncie parasol jest obiektem architektury ogrodowej służącym rekreacji codziennej, wobec czego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; – art. 68 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nowopowstały obiekt na działce przy ul. [...] ma tożsame wymiary z obiektem rozebranym, wbrew wynikom pomiarów spisanym przez pracowników Inspektoratu w protokole z dnia 14 lutego 2011 r., wskazującym na znaczne różnice. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zgromadzony przez Inspektora Powiatowego materiał dowodowy potwierdza fakt wykonania nakazanej rozbiórki. Obowiązek rozbiórki został wykonany w dniach pomiędzy 10 grudnia 2009 r. a 10 stycznia 2010 r., w związku z czym prowadzenie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne. Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż w miejscu rozebranej wiaty wzniósł obiekt małej architektury, służący ochronie przed słońcem, deszczem i innymi opadami, a zatem pełniący funkcje parasola. Obiekt ten został wykonany w znacznej części z materiałów pozostałych po rozbiórce wiaty, bez istotnej zmiany ich kolorów i wymiarów. Tylko niektóre elementy zostały usunięte, skrócone lub zmniejszone w ten sposób, aby powstał obiekt lżejszy, nieco mniejszy i niższy, pełniący tylko i wyłącznie funkcję parasola. Pierwotne wymiary wynosiły: 4,0 m x 7,0 m x 2,5 0m, 1.02 m od granicy działki, zaś wymiary nowego obiektu wynoszą: 3,97m x 6,95 m x 2.30 m, 0.95 m od granicy działki. Fakt zmiany wymiarów i lokalizacji nowopowstałego obiektu w stosunku do poprzednio istniejącego został potwierdzony w wyniku pomiarów w czasie przeprowadzonych oględzin. Ponadto skarżący podkreślił, że nowopowstały obiekt nie jest obiektem budowlanym, budynkiem czy budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące obowiązku wystąpienia o pozwolenie na budowę czy też obowiązku zgłoszenia budowy. Zdaniem skarżącego powstałe urządzenie jest zgodnie z art. 3 pkt 4 ppkt b i c Prawa budowlanego innym obiektem architektury ogrodowej służącym rekreacji codziennej. Skarżący zarzucił również, że skarżony organ nie dokonał analizy funkcji oraz cech obiektu znajdującego się na jego nieruchomości, co było niezbędne do prawidłowego sklasyfikowania tego obiektu. W opinii skarżącego przeprowadzenie takiej analizy skutkowałoby ustaleniem, iż przedmiotowy obiekt nie jest wiatą w rozumieniu definicji zawartej w Załączniku do rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić specyfikę postępowania egzekucyjnego w administracji, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe wykonanie obowiązków wskazanych w art. 2 p.e.a., które zostały określone w decyzji lub postanowieniu wydanym przez właściwy organ, ewentualnie wynikają wprost z przepisu prawa (art. 3 § 1 p.e.a.). W przedmiotowej sprawie egzekwowany od skarżącego obowiązek wynika z decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...], nr [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty położonej na działce przy ul. [...] w T. Wykonanie w całości lub w części obowiązku określonego w tytule wykonawczym może być podstawą zarzutu (art. 33 pkt 1 p.e.a.), który organ egzekucyjny rozpatruje w trybie odrębnego postanowienia. Uznanie zasadności zarzutu skutkować może umorzeniem postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 p.e.a). Podnoszone przez skarżącego w toku postępowania przed organami administracyjnymi zarzuty (powtórzone w skardze do Sądu) w istocie dotyczą wykonania egzekwowanego obowiązku. Jak więc wynika z powyższych uwag Sądu – nie mogły być one rozpatrywane w ramach badania zasadności nałożenia środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia), lecz powinny być rozpatrzone w trybie dotyczącym zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucji administracyjnej. Sądowi z urzędu wiadomo, że organy egzekucyjne podnoszone przez skarżącego zarzuty w takim właśnie trybie rozpatrzyły (por. sprawa o sygn. akt II SA/Bd 537/11). Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują natomiast przepisy rozdziału 2 działu III p.e.a. dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art. 119 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie powoduje bezpośrednio realizacji egzekwowanego obowiązku, ale ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania nałożonego wcześniej obowiązku. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 68/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 550279). Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, przy czym organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać co do zasady wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006 oraz z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, niepubl.). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym zakresie ocenę pozostawiono organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny zatem każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1354/05, niepubl.). Z powyższego wynika, że w sytuacji, kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wybór ten nie może być wyborem dowolnym, tj. pozbawionym uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a; w szczególności uzasadnienie wyboru powinno zawierać rozważnie kosztu ewentualnego wykonania zastępczego. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia kontrolę, czy organ stosownie do art. 7 § 2 p.e.a., w okolicznościach danej sprawy wybrał środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania egzekucji, a jednocześnie najmniej dolegliwy dla zobowiązanego. W kontrolowanej sprawie organy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie skupiły się przede wszystkim na kwestii wykonania egzekwowanego obowiązku. Brak jest natomiast rozważań dotyczących zasadności wyboru środka egzekucyjnego w realiach przedmiotowej sprawy i zasadności nałożenia grzywny w tej a nie innej wysokości. W tym względzie zdaniem Sądu nie może wystarczyć odesłanie do notatki urzędowej z dnia 25 listopada 2010 r., zawiera ona bowiem jedynie wskazanie na przepisy ustawowe (art. 7 § 2 i art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 p.e.a.) i wysokość proponowanej grzywny. Powyższe uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w realiach kontrolowanej sprawy należało zastosować inny niż grzywna środek egzekucyjny ewentualnie grzywnę w innej wysokości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o szczegółowe rozważania dotyczące zasadności zastosowania tego a nie innego środka egzekucyjnego, w szczególności biorąc pod uwagę koszt ewentualnego wykonania zastępczego. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, stosownie do art. 152 p.p.s.a orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.