II SA/Bd 569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 października 2008r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę. II SA/Bd 569/08 Uzasadnienie R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm.) decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak.: [...] o odmowie wymeldowania J. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. L. w T. Z akt sprawy wynika, że R. S. zwrócił się z wnioskiem o wymeldowanie byłej żony, J. S., z lokalu pod wyżej podanym adresem uzasadniając żądanie tym, że była żona od stycznia 2002 r. nie zamieszkuje w miejscu zameldowania na pobyt stały. Oświadczył, że ww. wyjechała do Norwegii, i tam zamieszkuje do dnia dzisiejszego. Skarżący do wniosku o wymeldowanie dołączył kserokopię wyroku rozwodowego z dnia 30 grudnia 2002 r. sygn. akt [...] wydanego przez Sąd Okręgowy w T., w którym w pkt 4 Sąd ustalił, iż na czas wspólnego zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. L. w T. – R. S. będzie korzystał z dwóch pokoi, natomiast J. S. ma prawo korzystać z pokoju o powierzchni 10 m², a z pozostałych pomieszczeń strony będą korzystały wspólnie. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego dołączył do akt sprawy kserokopię aktu notarialnego z dnia [....] Repertorium A nr [...] dotyczącego wykupienia przez niego na własność spornego lokalu. Decyzją z [...], Nr [...] Prezydent Miasta T. po przeprowadzeniu na wniosek R. S. postępowania wyjaśniającego w sprawie wymeldowania odmówił wymeldowania J. S. z miejsca pobytu stałego. Wojewoda [....], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku złożonej przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 179/07 uchylona została ww. decyzja organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. oraz dokumentów pozwalających na ustalenie, kiedy skarżący wniósł odwołanie, a ustalenie daty nadania odwołania jest bardzo istotne, gdyż w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania skutkuje tym, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Nadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., bowiem w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również nie dokonano oceny zgromadzonego materiału dowodowego, do czego wprost zobowiązują postanowienia art. 107 § K.p.a. określającego, jakie wymagania formalne powinno spełniać uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie istniały wzajemnie wykluczające się oświadczenia byłych małżonków. Organ administracji publicznej dysponował sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, i nie mógł uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie. W następstwie ww. wyroku Sądu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zadecydowało to, iż organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obojga stron postępowania w celu wyjaśnienia sprzecznych oświadczeń byłych małżonków oraz zasygnalizował potrzebę wyjaśnienia zamiaru opuszczenia przez J. S. spornego lokalu w świetle zaprzestania przez małoletniego syna T. nauki w Polsce, jego wyjazdu za granicę i zamieszkiwania tam z matką oraz podjęcia nauki w Norwegii. Nadto organ odwoławczy zalecił ponowne przesłuchanie w charakterze świadków najbliższych sąsiadów skarżącego oraz jego dwóch pełnoletnich synów na okoliczność ustalenia, czy i jak często w ciągu ostatnich 12 miesięcy była żona przebywała w spornym lokalu. Organ wskazał na potrzebę dodatkowego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez policję oraz zasugerował potrzebę dokonania oględzin spornego lokalu w celu potwierdzenia pozostawienia rzeczy osobistego użytku przez zameldowaną. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta T. w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony przez Komisariat Policji T. – R. (K- akt administracyjnych 158 – pismo z dnia 18 października 2007 r.) ustalił, że zameldowana od kilku lat pracuje poza granicami kraju, jednak przyjeżdża pod wskazany adres. Syn w/wym. Ł., jak i sąsiedzi twierdzą, że J. S. przebywa pod wskazanym adresem, a ostatnio była widziana latem 2007 r. Dalej z akt sprawy wynika, że organ I instancji zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków w dniu 28 grudnia 2007 r., o godz. 13:00. Z zeznań świadków: sąsiadów oraz synów zameldowanej wynika, że powraca ona do miejsca stałego zamieszkania. Synowie w zeznaniach wskazali na konkretne okresy pobytu matki oraz okoliczność ukończenia przez nią kursu prawa jazdy w Polsce. Również sam skarżący w zeznaniu oświadczył, że była żona aktualnie od 23 grudnia 2007 r. przebywa w spornym lokalu. Potwierdził również jej pobyt w okresie wiosennym oraz miesięczny jej pobyt w lipcu. Zdaniem skarżącego była żona przyjeżdża do miejsca stałego pobytu tylko po to, aby jej nie wymeldować. Podkreślił również, że w mieszkaniu w/wym. pozostawiła tyko nieliczne rzeczy. Zeznania w charakterze świadka złożyła również J. S., która oświadczyła, że jej pobyt w spornym lokalu ma charakter stały, natomiast przebywanie w Norwegii jest tymczasowe. Stanowisko to potwierdziła umową o pracę w Norwegii zawartą na czas określony oraz zaświadczeniem o zamieszkiwaniu tam w wynajętym mieszkaniu. Wskazała okresy pobytu w spornym mieszkaniu. Oświadczyła, że pozostawiła w nim rzeczy osobistego użytku i w dalszym ciągu wyraża zamiar powrotu po zakończeniu pracy w Norwegii. W dniu 16 stycznia 2008 r. w miejscu stałego pobytu J. S. przeprowadzono oględziny w obecności skarżącego oraz świadka, w wyniku których stwierdzono pozostawione w mieszkaniu rzeczy osobistego użytku zameldowanej. Skarżący wskazał na zwiększenie się ilości tych rzeczy w stosunku do poprzedniego jej pobytu w kraju i oświadczył, że nie są one przez byłą żonę używane. Do akt sprawy nadto pełnomocnik skarżącej dostarczył na wezwanie organu I instancji zaświadczenia przetłumaczone na język polski stwierdzające wynajmowanie przez w/wym. mieszkania w Norwegii oraz zatrudnienie jej na czas określony. Powyżej przedstawiony stan faktyczny zadecydował o tym, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o odmowie wymeldowania J. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. L. Zdaniem organu I instancji skarżąca nie opuściła lokalu z zamiarem zmiany miejsca pobytu stałego. Nie zerwała ona więzi z tym lokalem. Skarżący odwołał się od ww. decyzji organu I instancji. W zarzutach podniósł: 1. sprzeczność dokonanych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym poprzez : - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - jednostronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie za wiarygodne jedynie zeznań J. S. - nieuwzględnienie istotnych sprzeczności w prezentowanym przez J. S. materiale dowodowym. 2. naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez ustalenie, że opuszczenie spornego lokalu przez zameldowaną nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) ewentualnie zastosowanie trybu wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie uwzględnił żądań zawartych w odwołaniu i decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, obowiązek wymeldowania się z miejsca pobytu stałego powstaje w przypadku zamiaru opuszczenia lokalu na stałe. Występują jednak przypadki, gdy osoba, mimo że opuściła na stałe dotychczasowe miejsce pobytu, obowiązku wymeldowania nie dopełniła. Dla tych przypadków przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje szczególną formę wymeldowania, tj. na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 wyżej powołanej ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, a zatem postępowanie dowodowe organu rozpatrującego wniosek o wymeldowanie ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy opuszczenie lokalu ma cechy trwałości. Organ odwoławczy oceniając zebrany materiał dowodowy w sprawie uznał, że w rozpatrywanej sprawie po stronie osoby objętej wnioskiem nie spełnione zostały przesłanki określone cytowanym wyżej art. 15 ust. 2, gdyż zameldowana nie opuściła miejsca pobytu stałego. Przemawiają za tym dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym zeznania świadków, wywiad środowiskowy przeprowadzony przez policję oraz oględziny miejsca stałego pobytu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi powołując się na tożsame argumenty jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - (dalej – P.p.s.a) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc, więc związany zarzutami i wnioskami danej skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżone w toku kontroli legalności decyzji wszelkie naruszenia prawa, w tym również przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze. Badając, więc zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu II instancji pod kątem jej zgodności z prawem - co obejmuje nie tylko badanie zgodności z prawem materialnym, ale także badanie zgodności z przepisami postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona przepisów prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt V SA 1496/00 - LEX nr 54454). Opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założenie w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepublikowany, zamieszczony w LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA 1989/2/72). O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - poprzez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Tak więc o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. Zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, nałożonego art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie ma żadnego wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 tej ustawy do wymeldowania z pobytu stałego. Wyjazd za granicę nie jest bowiem równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego, uzasadniającym wymeldowanie. W rozumieniu omawianej ustawy meldunek ma charakter jedynie rejestracyjny i nie wiąże się z prawem do lokalu. Na etapie czynności zameldowania i wymeldowania nie bada się więc tytułu prawnego do lokalu. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie ustalono, iż J. S. wraz z synem przebywa czasowo w Norwegii, co związane jest z wykonywaniem przez nią pracy. Za granicą korzysta z wynajętego mieszkania oraz zatrudniona jest na czas określony, a więc nie jest to trwałe opuszczenie miejsca zamieszkania. W postępowaniu administracyjnym wyżej wymieniona twierdziła, iż wciąż ma zamiar zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, do którego powraca w okresie wakacyjnym, świątecznym i w którym ma swoje i syna rzeczy osobiste. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedlaniu stanu faktycznego; dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowywania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny. Na przestrzeni ostatnich lat w związku z otworzeniem granic dostrzega się nasilone wyjazdy obywateli polskich do pracy w krajach Unii Europejskiej. Stan ten nie oznacza jednak zamiaru zerwania przez osoby wyjeżdżające więzi z miejscem zamieszkania. Większość przypadków ma charakter czasowy. Dlatego też z bardzo dużą ostrożnością organy powinny rozpatrywać wnioski składane w organie ewidencji ludności przez osoby trzecie o wymeldowanie tych, którzy wyjechali w związku z pracą. Wyjazd za granicę w związku z zatrudnieniem nie zawsze ma charakter trwały. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 302/05- LEX nr 190969: "1. O opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. 2. Zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, nałożonego art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie ma żadnego wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 tej ustawy do wymeldowania z pobytu stałego. Wyjazd za granicę nie jest bowiem równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego, uzasadniającym wymeldowanie". Ważne jest również, aby istniał zamiar opuszczenia lokalu: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1677/06 - LEX nr 306533 stwierdził, że: "Opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy pozostają z nią w sprzeczności. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania istnienia owego zamiaru". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podziela stanowisko organów I i II instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do opuszczenia przez J. S. stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), gdyż opuszczenie przez nią spornego lokalu nie miało charakteru trwałego. Zdaniem Sądu fakt, iż posiada ona nadal klucze do lokalu, że znajdują się tam jej rzeczy osobiste i korzysta z mieszkania w czasie pobytu w Polsce, co potwierdzili przesłuchani w toku postępowania wyjaśniającego świadkowie, a także oględziny i przeprowadzony wywiad środowiskowy - świadczy o tym, iż nie zrezygnowała ona z uprawnienia do przebywania w tym lokalu i zamierza do niego powrócić. W związku z powyższym należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, iż - wbrew twierdzeniom skarżącego - w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do wymeldowania jej z pobytu stałego w mieszkaniu nr [...] przy ul. L. w T. Nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie dla celów ewidencji ludności okoliczność posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu, tj. umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego: Repertorium A numer [...] z dnia [...]. Nie oznacza to jednak, że podmiot legitymujący się tytułem prawnym do lokalu nie może dochodzić swoich praw i jest w gorszej sytuacji od osoby, którą zamierza wymeldować z lokalu. Istnieją bowiem środki prawne, aby właściciel lokalu mógł dochodzić swoich praw. Drogą ku temu może być wyrok sądu powszechnego o eksmisji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż: "Opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które w konsekwencji uzasadnia orzeczenie o wymeldowaniu osoby eksmitowanej"- wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II OSK 65/05 LEX nr 188693. Podsumowując zatem, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).