II SA/Bd 584/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora R. w Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez gminę. 1 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 584/09 Uzasadnienie Rada Miejska w B. w dniu [....] podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) uchwałę w sprawie ustalenia odpłatności za korzystanie z przedszkoli prowadzonych przez gminę. W § 1 uchwały określono, że przedstawiciele ustawowi dzieci we wszystkich grupach wiekowych ponoszą opłaty za: a) pełne koszty zakupu surowców żywnościowych przeznaczonych na wyżywienie dzieci, b) częściowe koszty: - prowadzenia zajęć wykraczających poza podstawy programowe (więcej niż 5 godzin dziennie), - utrzymania przedszkola. Zgodnie z § 3 uchwały miesięczną odpłatność stanowiącą częściowy udział w kosztach określonych w § 1 ust. 1 pkt. b ustalono w wysokości 35 zł. W § 11 zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dotyczy ona ustalenia odpłatności za zajęcia przekraczające świadczone bezpłatnie podstawy programowe - pobyt dziecka do 5 godzin dziennie bez wyżywienia i że od 1 stycznia 1997 r. obowiązuje opłata w wysokości 30 zł, a od 1 stycznia 2000 r. proponuje się opłatę w wysokości 35 zł. Podstawą do takiego wzrostu są zwiększające się koszty utrzymania i dla porównania podano, że wynosiły one: w roku 1997 - 1 .320.855 zł, w roku 1998 - 1.257.191 zł, w roku 1999 - 1.406.667 zł, Skargę na tą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w S. Zarzucił jej naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 1996 r., Nr 67, poz. 239 z późn. zm.) poprzez ustalenie opłaty stałej za korzystanie przez dziecko z pobytu w przedszkolu w kwocie 35 zł, bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 z późn. zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Rada Miasta B., podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnych naruszeń przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegających na wprowadzeniu opłaty w kwocie 35 zł miesięcznie i jej późniejszego rozbicia, za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach gminnych, bez sprecyzowania jakie konkretnie świadczenia, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania szkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie takich odpłatności. Wskazał, że sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez Rady Gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalenia opłat o charakterze stałym, na potwierdzenie czego przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Stwierdził także, że sądy niejednokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat i powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07. Jako przykład świadczeń wykraczających poza podstawę programową wskazał na dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie, podstawy informatyki czy zapewnienie dzieciom wyżywienia w przedszkolu i stwierdził, że są one wyraźnie wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającym ramy podstawy programowej i wychowania przedszkolnego. Realizowanie przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza w ocenie skarżącego - po stronie organów gminy, możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia przez ich dzieci w takich dodatkowych zajęciach. Skarżący podkreślił, że Rada Miejska, wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty a następnie jej rozróżnienia, było podłoże ekonomiczne, to jest wzrost kosztów ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu. W świetle przytoczonych okoliczności, zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, to że podejmując zakwestionowane uchwały, Rada Miasta B., dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wykazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w S. Rada Miejska w B. wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie organu skarga Prokuratora Rejonowego w S. jest uzasadniona po pierwsze dlatego, że zakwestionowana przez niego uchwała ma charakter prawa miejscowego, a zatem powinna zostać w odpowiedni sposób opublikowana - powinno to nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78 ). Rada przyznała że uchybiono obowiązkowi ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co już samo w sobie przesądza o zasadności skargi. Stwierdzono, że skarga jest także zasadna w zakresie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, na tle wykładni przepisu art. 14 ust. 5 w/w ustawy, iż opłata za świadczenia przekraczające minimum wynikające z podstawy programowej powinna być tak ustalona, aby z treści uchwały gminy ją wprowadzającej wynikało jednoznacznie, za jakiego rodzaju świadczenie jest ona żądana i co się na żądane świadczenie składa. Na poparcie tej tezy przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r. IV SA/Wr 112/07, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 286/2007; z dnia 18 lipca 2007 r. IV SA/Wr 213/07, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 302/2007; z dnia 5 lutego 2008 r. III SA/Wr 622/07, opublikowany w OwSS Nr 2/2008 i wskazano, że w uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Sąd wskazał, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, co ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B., nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne. Z kolei w przywołanym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. IV SA/Wr 213/07, jak zauważył organ, sąd trafnie stwierdził, iż Rada Gminy zobowiązana jest wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty, trudno bowiem żądać opłaty za coś bliżej nieokreślonego. Zaskarżona uchwała nie spełnia w/w warunków, bowiem nie wskazuje dokładnie, jakich świadczeń, wykraczających poza podstawę programową dla nauczania przedszkolnego, dotyczy ustalona w nich opłata, wobec czego należy zgodzić się ze skarżącym, iż narusza ona prawo także z tej przyczyny. Jednocześnie organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie, w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały w trybie autokontroli wywiera wyłącznie skutki ex nunc, natomiast stwierdzenie nieważności tego aktu wywiera skutek ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutów w niej zawartych. Co do spełnienia warunków formalnych przez skarżącego, stwierdzić należy, że skarga mogła być rozpatrzona przez sąd pomimo nie zachowania przez Prokuratora terminów wynikających z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ponieważ dotyczy ona uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Za takim charakterem tej uchwały przemawia głównie to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podkreślić przy tym należy, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy wskazanie adresatów co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Stanowisko co do takiego charakteru prawnego uchwał ustalających opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminy przedszkoli publicznych jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08, WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07 - dostępne poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl - dział "Baza orzeczeń"). Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powoduje i tę konsekwencję, że stosownie do treści art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej (Dz. U. Nr 91, poz. 577), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (17 grudnia 1999 r.) w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz. U. Nr 9, poz. 78), podlegała ona dla swej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (cyt. powyżej) akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 11 zawiera zapis o tym, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2000 r. Nie skierowano jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stanowi to naruszenie przywołanych powyżej przepisów prawa, będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Niezależnie jednak od powyżej opisanego naruszenia prawa, zasadne są także pozostałe zarzuty skargi. W tym zakresie wskazać należy na treść przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a przypadku innych przedszkoli publicznych - organ prowadzący te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W przepisie art. 6 pkt 1 określono natomiast, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazana podstawa programowa, stosowne do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 131, ze zm.) ma być realizowana w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z treści powyższych przepisów wynika, że możliwość ustalenia opłat przez gminę dotyczy tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową, i to musi wyraźnie wynikać z treści uchwały. Tymczasem Rada Miejska w B. zaskarżoną uchwałą ustaliła, że przedstawiciele ustawowi dzieci ponoszą opłaty za częściowe koszty prowadzenia zajęć wykraczających poza podstawy programowe (więcej niż 5 godzin dziennie) i utrzymania przedszkola w wysokości 35 zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniając jedynie, że powodem ustalenia odpłatności jest wzrost kosztów utrzymania przedszkola. Zapis taki, w świetle przytoczonych powyżej przepisów uznać należy za niewystarczający. Rada Miejska zobowiązana była szczegółowo wskazać za jakiego rodzaju świadczenia opłatę ustala i w jakiej wysokości w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, tak aby można było zweryfikować czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz ze względu na czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadającego im cennika, co ma znaczenie zwłaszcza przy wyborze świadczeń dodatkowych przez rodziców dzieci. Zgodzić się więc należy z wnoszącym skargę Prokuratorem, iż w niniejszym sporze istotne naruszenie prawa polega na braku wskazania przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale konkretnych świadczeń, które wkraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałoby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczonej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową były przez przedszkole faktycznie realizowane. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.