II SA/Bd 588/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska(spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza K, na podstawie art. 17, art. 24- 26, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), odmówił A. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – C. K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2012r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] lutego 2012 r. w ten sposób, że zaliczono C. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] stycznia 2012r. na stałe. Powyższy wyrok został złożony w organie w terminie 3 miesięcy od jego wydania. Organ wskazał, że wnioskodawczyni sprawuje bezpośrednią opiekę nad swoją matką, a zgodnie ze złożonym oświadczeniem, jest ona zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Organ wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną strat finansowych spowodowanych niemożliwością podjęcia lub rezygnacją z pracy, a osobom, które nie rezygnują z pracy, a więc albo pracują, albo oczekują na zatrudnienie, będąc zarejestrowanymi w PUP jako osoby bezrobotne, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Zdaniem organu zarejestrowanie w urzędzie pracy i uzyskanie statusu osoby bezrobotnej oznacza więc w istocie zdolność i gotowość do podjęcia pracy w każdej chwili, kiedy pojawi się propozycja zatrudnienia. A. W. zarówno w roku 2012 tj. w tym roku, od którego ustalono niepełnosprawność jej matki, jak i w roku 2013, tj. w roku złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, stąd nie mają w stosunku do niej zastosowania przepisy art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W odwołaniu A. W. zarzuciła organowi błędne zastosowanie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że osobie zarejestrowanej jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej pozwala jej pozostać objętym ubezpieczeniem zdrowotnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. W. nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje na osobę, której wnioskodawczyni jest córką, pod warunkiem jednak, że opieka ta bezpośrednio wiązać się będzie z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma takiego związku przyczynowo-skutkowego bowiem niepełnosprawność C. K. powstała od dnia [...] stycznia 2012 r., natomiast A. W. od [...] lipca 2011 r. wychowuje dzieci oraz nadal jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a co za tym idzie zgłasza gotowość do podjęcia pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. zakwestionowała stanowisko organu, zgodnie z którym osobie zarejestrowanej jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała, że pracownik PUP poinformował ją by nie wyrejestrowywać się z PUP do czasu otrzymania decyzji. Ponownie wyjaśniła, że posiadanie statusu osoby bezrobotnej jest równoznaczne z objęciem ubezpieczeniem zdrowotnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że decyzje podjęte w niniejszym postępowaniu nie odpowiadają prawu. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – jej matką C. K.. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżąca w dniu [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad C. K.. Do wniosku załączyła wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2012 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] lutego 2012 r. w ten sposób, że zalicza C. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] stycznia 2012 r. na stałe. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] lutego 2013 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.). W pierwszej kolejności wskazania jednak wymaga, iż stosownie do art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące przed nowelizacją ustawy z dnia 1 stycznia 2013 r. Z kolei art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, matce albo ojcu, innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w nim osobom jeżeli spełniają łącznie dwie wskazane w nim przesłanki. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami zawartymi w tym przepisie. Natomiast druga przesłanka dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad wskazaną w przepisie osobą. Bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad swoją matką – C. K.. Wynika to m.in. z notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] marca 2013 r. Nadto, również prawidłowo organy ustaliły, iż C. K. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (vide: wyrok Sądu Rejonowego w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] ). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy błędnie jednak ustalił, iż skarżąca nie spełnia drugiej z przesłanek wymaganej do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy rozpatrujące wniosek A. W. uznały bowiem, iż fakt, że jest ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna eliminuje ją z grona osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem nie spełnia ona przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania pracy w celu sprawowania opieki. Stanowisko takie nie zasługuje jednak na aprobatę. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na dwie niezależne od siebie sytuacje. Pierwszą, w której osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia nie podejmuje pracy w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz drugą, w której osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia rezygnuje z wykonywanej pracy zarobkowej w celu opieki nad ww. osobą. Sąd rozpoznający skargę A. W. stoi jednak na stanowisku, że status osoby bezrobotnej nie może eliminować osoby starającej się o uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z grona osób, którym to świadczenie przysługuje. W przypadku osób bezrobotnych mogą bowiem zostać spełnione obydwie ze wspomnianych wcześniej przesłanek. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1364/07. Organ powołując się na ustawową definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99 poz. 1001 ze zm.) wskazał, iż osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia pracy w pełnym wymiarze godzinowym, co nie pozwala uznać, iż osoba taka nie podejmuje pracy w celu sprawowania opieki, bowiem ze wskazanej definicji wynika, iż jest w każdej chwili gotowa do podjęcia pracy. Organ dokonując takiej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zwrócił jednak uwagi na to, że przecież każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w PUP, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z resztą już sama skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, iż "jestem zarejestrowana w PUP jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, ponieważ (...) pozwala mi to na zachowanie ciągłości składek na ubezpieczenie zdrowotne". Już z takiego oświadczenia skarżącej można pośrednio wnioskować, iż w istocie nie ma ona zamiaru podejmować pracy, która kolidowałaby z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a rejestracja w urzędzie pracy wynika wyłącznie z objęcia jej ubezpieczeniem zdrowotnym. Za taką wykładnią spornego przepisu przemawia również art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca z grona osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia nie wykluczył jednak osób posiadających status osoby bezrobotnej, a gdyby zależało mu na pozbawieniu tych osób możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślić bowiem trzeba, że status bezrobotnego jest tylko jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których to przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna w Urzędzie Pracy może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych, o ile spełnia inne ustawowe przesłanki, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust.1 pkt 2 o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1364/07, wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1758/07, wyrok WAS we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Powyższe nie przesądza oczywiście, iż skarżąca, posiadając status osoby bezrobotnej, jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia wymaga jeszcze związek między niepodejmowaniem przez nią pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką. Dopiero ustalenie takiego związku pozwoli na rozstrzygnięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak takich ustaleń ze strony organów nie pozwala na jednoznaczną ocenę jaki jest rzeczywisty powód niepodejmowania pracy przez skarżącą. W tym miejscu przypomnieć należy o treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.", w myśl, którego na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 K.p.a. że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oceniając czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80). Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak by organ podjął jakiekolwiek starania w celu ustalenia jaki jest rzeczywisty czas poświęcany przez skarżąca na opiekę nad matką, jaki jest stan matki i potrzeby w zakresie opieki oraz czy sprawowana opieka nie pozwala skarżącej na wykonywanie pracy zarobkowej. Organ zaniechał również ustalenia czy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca a sprawowaniem opieki nad matką istnieje konieczny związek przyczynowo-skutkowy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi poczynione przez Sąd w niniejszym wyroku, a w szczególności dokładnie ustali stan faktyczny sprawy. Organ winien również mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, i przepisy intertemporalne ustawy nowelizującej. W tym stanie rzeczy Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, natomiast o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy.