II SA/Bd 595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania dodatku węglowego oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. Prezydent G. odmówił H. J. (dalej: skarżąca, strona) wszczęcia postępowania w sprawie jej wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżąca w dniu [...] sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, zaś Prezydent G. decyzją z dnia [...] października 2022 r. odmówił jego przyznania. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu od dnia wydania ww. ostatecznej decyzji nie uległ zmianie zarówno stan prawny, jak i faktyczny, wobec czego brak było podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca poniosła, że w okresie pomiędzy złożeniem pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. a złożeniem kolejnego wniosku w dniu [...] listopada 2022 r. doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca wskazała, że G. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w dniu [...] września 2022 r. skorygowało wcześniej złożoną w dniu [...] kwietnia 2022 r. deklarację do CEEB, podając jako źródło ciepła w 20 lokalach piec kaflowy na paliwo stałe. Ponadto w dniu [...] listopada 2022 r. właściciel budynku złożył oświadczenie wskazujące, że powyższa korekta miała na celu sprostowanie omyłki. 3. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. odmówiono skarżącej przyznania dodatku węglowego, natomiast wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. stanowił kolejny wniosek o przyznanie tego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że ta sama sprawa administracyjna może być przedmiotem jednego rozstrzygnięcia. W ocenie organu oba wnioski dotyczyły tego samego stanu prawnego, gdyż nowelizacja ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 – dalej "u.d.w.") nie dała bezwarunkowych możliwości do ponownego złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego, zaś skarżąca nie spełniła przesłanek umożliwiających ponowne ubieganie się o dodatek węglowy. Ponadto organ wskazał, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od dnia złożenia pierwszego wniosku. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania i przyznania dodatku węglowego. Zdaniem skarżącej spełnia ona kryteria przyznania dodatku węglowego. Wskazała, że w okresie między złożeniem pierwszego i kolejnego wniosku doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca wyjaśniła, że organy orzekające na podstawie pierwszego wniosku musiały odnieść się w swojej decyzji do deklaracji w CEEB sprzed [...] sierpnia 2022 r., natomiast kolejny wniosek został złożony w stanie prawnym po nowelizacji ustawy, która zakładała, że organ powinien porównać stan faktyczny z deklaracją w CEEB. Dalej podniosła, że nie zaskarżyła do WSA w Bydgoszczy decyzji ostatecznej, gdyż w jej ocenie organ I instancji w sposób właściwy zastosował wówczas obowiązujące przepisy, wobec czego organ odwoławczy prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy. Z tych względów zdaniem skarżącej organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek z listopada 2022 r. jako złożony w nowym stanie prawnym. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest bezzasadna. 7. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej "k.p.a.") gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie. Odmowa wszczęcia postępowania jest zatem obowiązkiem organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Taką przyczyną będzie uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. np. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13 i z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest zatem stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego, występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3032/19; z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1244/17; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18). 8. Odnosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] października 2022 r., którą organ ten odmówił skarżącej przyznania dodatku węglowego. Powyższe postepowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] sierpnia 2022 r. Skarżąca nie wniosła od tej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz złożyła nowy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. jest tożsama ze sprawą wszczętą jej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. W obu tych postępowaniach jest ten sam wnioskodawca – skarżąca i ten sam przedmiot – żądanie przyznania dodatku węglowego. Nie zmienił się również stan faktyczny i stan prawny. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., lecz był zobowiązany zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca" doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest w szczególności do dodania po art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym do treści tej ustawy ust. 3a i 3 b oraz po art. 2 ustępie 15 ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. czyli przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (29 grudnia 2022 r.) Jednocześnie na mocy przepisu o charakterze przejściowym tj. art. 52 ustawy zmieniającej wskazano, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Natomiast regulacje zawarte w art. 2 ust. 2c-2e oraz art. 15f i art. 15g u.d.w. zostały wprowadzone z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym, należy stosować przepisy w nowym brzmieniu. Zatem wszystkie regulacje zawarte w art. 2 ust. 3a - 3e oraz ust. 15a - 15g u.d.w. obowiązywały w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji Prezydent G. z dnia [...] października 2022 r. przez organ odwoławczy - decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2023 r.. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych w przypadku gdy wójt, burmistrz albo prezydent miasta odmówił przyznania dodatku węglowego, zgodnie z art. 2 ust. 16 u.d.w., w sytuacji, o której mowa w art. 2 ust. 3c i 15g u.d.w., wnioskodawca może złożyć ponownie wniosek o wypłatę tego dodatku. Podkreślić należy, że możliwość ponownego złożenia wniosku została ograniczona wyłącznie do dwóch sytuacji, które opisane są w art. 2 ust. 3c i 15g u.d.w., jednak żadna z okoliczności, których dotyczą te przepisy, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W ust. 15g przewidziano natomiast, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. W przedmiotowej sprawie wszczętej kolejnym wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. nie zaistniały zarówno okoliczności regulowane przez art. 2 ust. 3c u.d.w., ani też okoliczności wskazane w art. 2 ust. 15g u.d.w. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, aby pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkiwało więcej niż jedno gospodarstwo domowe, a także nie ulega wątpliwości, że deklaracja dotycząca źródeł ogrzewania gospodarstwa domowego w lokalu wskazanym we wniosku została zgłoszona do CEEB przed [...] sierpnia 2022 r. W tej sytuacji złożenie po wydaniu decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego ponownego wniosku nie spowodowało, że organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu zweryfikowania źródła ogrzewania gospodarstwa skarżącej i rodzaju stosowanego paliwa. Mając na względzie powyższe zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że nie ciążył na nich obowiązek ponownego rozpoznania wniosku skarżącej, skoro nie zaistniały okoliczności opisane w art. 2 ust. 3c u.d.w., ani w art. 2 ust. 15g u.d.w. Jak już wyjaśniono, ustawodawca w art. 31 ustawy o zakupie preferencyjnym przewidział możliwość skutecznego ponownego złożenia wniosku wyłącznie w tych dwóch opisanych przypadkach. Wyjaśnienia wymaga również, że deklaracja do CEEB została złożona przez właściciela lokalu wskazanego we wniosku – G. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w dniu [...] kwietnia 2022 r., a następnie skorygowana w dniu [...] września 2022 r. Tym samym, zarówno organy rozpatrujące wniosek z dnia [...] sierpnia 2022 r. i wydając decyzje z dnia [...] października 2022 r. oraz z dnia [...] stycznia 2023 r., jak i organ I instancji rozpatrując wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. – orzekały w tym samym stanie faktycznym. Jednocześnie decyzja organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. dotycząca pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r., jak i postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2023 r. dotyczące wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. wydane zostały w oparciu o przepisy prawa, które obowiązywały w jednakowym brzmieniu zarówno w dniu [...] stycznia 2023 r., jak i w dniu [...] stycznia 2023 r. Tym samym, skoro wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. został złożony przez tego samego wnioskodawcę i dotyczy tego samego przedmiotu co wniosek z dnia [...] sierpnia 2022 r., a ponadto oba wnioski rozpatrzone zostały w takim samym stanie faktycznym i prawnym, należało odmówić wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. w myśl art. 61a § 1 k.p.a., co też organ w niniejszej sprawie uczynił. 9. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku stwierdzenia naruszeń norm prawa procesowego lub materialnego, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.