II SA/Bd 600/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego (dalej wskazywany jako "Dowódca[...]") utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] z dnia [...] r. nr [...] przyznającą skarżącemu W. I. prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie 2.063,40 zł. Powyższa decyzją zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dowódca [...] wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w związku z przeformowaniem [...] Bazy Materiałowej i likwidacją wskutek tego stanowiska zajmowanego przez skarżącego w tej jednostce. W dniu [...] r. skarżący zawarł umowę o pracę w charakterze starszego magazyniera w Jednostce Wojskowej nr [...] w [...]. Skarżący zawierał kolejne umowy o pracę na czas określony w tej jednostce – ostatnia z dnia [...] r. na okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2007 r. o pracę w charakterze kierownika magazynu. W dniu [...] r. Dowódca [...] decyzją nr[...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] z dnia [...]r. Dnia [...] r. Dowódca [...] rozkazem personalnym Nr[...], wydanym dla celów ewidencyjnych, uchylił punkt 11 swojego rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...]r. dotyczącego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy. Rozkazem dziennym Nr [...] z dnia [...]r. Dowódca [...] Rejonowej Bazy Materiałowej, w związku ze stawieniem się skarżącego do pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyjął go na ewidencję i zaopatrzenie oraz skierował do wykonywania zadań w Składzie [...]. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] o wypłacenie mu odsetek od nieterminowo wypłaconych należności finansowych za okres od 1 października 2003 r. do 2 marca 2006 r. tj. za okres, w którym, w skutek ww. decyzji o stwierdzeniu nieważności Dowódcy [...] z dnia [...] r., skarżący był żołnierzem zawodowym. Skarżący wskazał, że większość należnych mu za ten okres świadczeń została wypłacona, jednakże z opóźnieniem, bo dopiero w dniu 21 czerwca 2006 r., bez zachowania terminów, o których mowa m.in. w art. 81 i 85 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892; zwanej dalej "ustawą pragmatyczną") oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] przyznał skarżącemu prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie 2063,40 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosowne uposażenie przysługuje tylko żołnierzom zawodowym tj. zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy pragmatycznej – osobom powołanym do zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy stosunek zawodowej służby wojskowej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby oraz spełnienia warunku stawienia się osoby, z którą zawarto kontrakt do pełnienia służby w miejscu określonym w kontrakcie. Skarżący obowiązku tego dopełnił w dniu 3 marca 2006 r., wyrażając wolę pełnienia zawodowej służby wojskowej w Jednostce Wojskowej nr[...]. Do dnia 2 marca 2006 r. dowódcę tej Jednostki i skarżącego łączyły obowiązki określone w umowie o pracę. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ustawy pragmatycznej stosunek pracy z pracownikiem wygasa z dniem powołania do zawodowej służby wojskowej, a więc w przypadku skarżącego – z dniem 2 marca 2006 r. tj. z dniem wyrażenia woli pełnienia zawodowej służby wojskowej i stawienia się w Jednostce Wojskowej nr[...]. Organ ustalił, że należności związane z zawodową służbą wojskową za okres od 1 października 2003 r. do 3 marca 2006 r. zostały wypłacone dnia 26 czerwca 2006 r., tymczasem zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej powinny być wypłacone najpóźniej w dniu 17 marca 2006 r. Wobec tego skarżącemu przyznano odsetki za okres od 18 marca 2006 r. do 26 czerwca 2006 r. Odwołując się skarżący zarzucił, iż organ błędnie ustalił wysokość odsetek. Prawo do odsetek nie powstało bowiem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku zawodowej służby wojskowej. Prawo do odsetek za poszczególnego rodzaju świadczenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej (uposażenie, nagroda roczna itd.) powstało w terminach określonych w poszczególnych rozporządzeniach dotyczących tych świadczeń, przypadających w okresie od 1 października 2003 r. do 2 marca 2006 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Dowódca [...]utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego uposażenie odwołującego nie stało się wymagalne ani w dniu 1 marca 2003 r. ani w żadnym kolejnym miesiącu, gdyż w obrocie funkcjonowała decyzja Nr [...] z dnia [...] r. Dowódcy [...] w sprawie wypowiedzenia odwołującemu stosunku zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta korzystała z domniemania prawidłowości i miała moc obowiązującą dopóki nie została usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. W okresie jej obowiązywania skarżący zwolniony był z zawodowej służby wojskowej. Chwilą wymagalności należności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] jest dzień, w którym decyzja Nr [...] Dowódcy [...] z dnia [...] r. stała się ostateczna. Wobec tego obowiązek wypłaty świadczeń związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej powstał dopiero w dniu 17 marca 2006 r., a opóźnienie w wypłacie należnych odwołującemu świadczeń rozpoczęło bieg w dniu 18 marca 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy pragmatycznej oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych do ustawy pragmatycznej, regulujących kwestię wypłaty poszczególnych składników uposażenia, polegające na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności świadczeń za okresu od 1 października 2003 r. do 2 marca 2006 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 156 § poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe ustalenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i wpływu tejże okoliczności na wymagalność świadczeń skarżącego, w konsekwencji czego błędnie określono datę wymagalności odsetek, – art. 6 i art. 156 w związku z art. 138 k.p.a. poprzez brak oparcia działań organów na obowiązujących przepisach prawnych, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniu następstw prawnych; – art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez brak wystarczającego zbadania sprawy oraz brak dążenia do załatwienie sprawy w sposób praworządny i uwzględniający słuszny interes skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż rozstrzyganie w kwestii uposażenia żołnierza zawodowego, w tym o odsetkach, wobec braku wyraźnego przepisu ustawy pragmatycznej, nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności podstawą do wydania takiej decyzji nie są powoływane przez organy przepisy art. 8 ust. 1 czy też art. 104 ustawy pragmatycznej. Organ błędnie interpretuje art. 8 ustawy pragmatycznej, przyjmując, iż przepis ten wskazuje na administracyjny tryb postępowania we wszelkich sprawach uregulowanych w ustawie (w tym odsetek od należności finansowych). Do zastosowania takiego trybu konieczny jest szczególny przepis ustawy wskazujący na obowiązek wydania decyzji administracyjnej, zaś przepis art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej dotyczący odsetek nie zawiera takiego upoważnienia. Zdaniem skarżącego czynności związane z wypłatą świadczenia stanowią wykonanie stosunku materialnoprawnego bez ingerencji w jego treść, a zatem są czynnościami materialno – technicznymi, które nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. W tym względzie skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 216/07). Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że odsetki należą się dopiero od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Prawo do należności powstało bowiem w terminach określonych w przepisach prawa (wskazanych w zarzutach skargi), co wynika ze skutku ex tunc, jaki ma decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Biorąc pod uwagę, iż uznanie braku właściwości sądu administracyjnego skutkowałoby odrzuceniem skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzeń skarżącego, iż sprawa związana z jego uposażeniem nie mogła być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie akceptuje pogląd, iż świadczenia odsetkowe żołnierzy zawodowych powinny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu. Ustawa pragmatyczna w art. 1 pkt 4 określa zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, a w art. 8 ust. 1 ustanawia sposób załatwiania wszystkich spraw uregulowanych w ustawie. Ponieważ należności pieniężne nie zostały wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy pragmatycznej, który to przepis wyklucza spod kontroli sądu administracyjnego sprawy wymienione w pkt od 1 do 4, należy uznać, że świadczenia odsetkowe o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy należą do drogi administracyjnej. Pogląd ten znalazł wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III CZP 106/0; opubl. w OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 319995, wyrok SN z 2 lutego 2008 r., sygn. akt II PK 10/08, opubl. w LEX pod nr 442828, wyrok SN z 2 lipca 2008 r. sygn. akt II PK 8/08, opubl. w LEX pod nr 442834) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 43/09, z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 555/08, wyroki WSA w Bydgoszczy m.in. z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt 53/09). Należy zwrócić uwagę, iż administracyjny (tj. w drodze decyzji administracyjnej) sposób rozstrzygania o uposażeniach żołnierzy zawodowych oraz zasadę kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny akceptował także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 3/06, opubl. w "Orzecznictwie NSA i WSA" z 2006 r., Nr 3, poz. 69). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, także na tle ustawy pragmatycznej z 11 września 2003 r. aktualny jest pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w ww. wyroku z dnia 2 lipca 2008 r., iż przyjęcie że ustawodawca wprowadził odmienną drogę postępowania w sprawach o uposażenie i inne należności pieniężne przysługujące żołnierzowi zawodowemu z tytułu służby wojskowej (administracyjna) oraz o związane z nimi świadczenia akcesoryjne (przed sądem powszechnym) prowadziłoby do sztucznego i niecelowego rozdzielenia drogi dochodzenia należności głównych i stanowiących ich pochodną należności ubocznych. Kwestia określenia, w jakich terminach stały się wymagalne świadczenia należne skarżącemu, a co za tym idzie – w jakim momencie organ wojskowy popadł w zwłokę w wypłacie tych świadczeń – jest ściśle związana z kwestią skutków, jakie wywarła decyzja Dowódcy [...] z dnia [...] r. nr [...], która stwierdziła nieważność decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] r. wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W tym względzie Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1455/08), iż decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Decyzja taka tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym (elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Tym niemniej nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, a więc uzyskał status, z którym wiąże się prawo do odprawy i po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emerytury wojskowej. W tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego jak i statusu przeniesionego do rezerwy. W rezultacie dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej. W konsekwencji nie można przyjąć, że w tym okresie doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w analizowanym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. W czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej nie istniał między stronami administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Z powyższych rozważań wynika, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji początkowo przyjmował, że odsetki od świadczeń należnych skarżącemu z okres, w którym skarżący posiadał "status przeniesionego do rezerwy" (od 1 października 2003 r.) należą mu się począwszy od dnia "uprawomocnienia się" decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego tj. od dnia 9 marca 2006 r. (obliczaną jako upływ 14 dni od daty 24 lutego 2009 r. – por. wyliczenie odsetek k. 28 akt administracyjnych). W decyzji z dnia [...] r. organ ten przyjął jednakże inną datę – 18 marca 2009 r. w istocie w żaden sposób nie uzasadniając przyjęcia tej daty. Z zestawienia faktów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji wynika jedynie, iż organ pierwszej instancji termin 14 – dniowy odniósł do daty, w jakiej skarżący zgłosił się w jednostce wojskowej (3 marca 2009 r.) i przyjął, że dzień następny po upływie tegoż terminu, tj. 18 marca jest pierwszym dniem, za który należą się odsetki. Oznaczałoby to, że zdaniem organu nie tylko decyzja administracyjna, ale także czynność faktyczna (zgłoszenie się do służby w jednostce wojskowej) wywiera skutki dopiero po upływie terminu do jej zaskarżenia. Jednocześnie organ jednak nie podał żadnej podstawy prawnej swojego twierdzenia. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zajął stanowisko, że dniem wymagalności należności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego jest dzień, w którym decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczna. Prezentując takie stanowisko organ przyjął, że pierwszym dniem, za który należą się odsetki jest 18 marca 2006 r. W aktach sprawy brak jest dowodów (w tym dowodów doręczenia) pozwalających ustalić, kiedy decyzja Dowódcy [...] z [...] r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] r. wypowiadająca skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, stała się decyzją ostateczną. Tym samym doszło do naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie innej – niż przyjmują organy – daty, od której należało przyznać skarżącemu odsetki za zwłokę w wypłacie należnych mu świadczeń. Co do zasady wymagalność roszczenia o odsetki może nastąpić od daty, w której decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej uprawomocniła się, zaś końcem okresu, za które należne są odsetki powinna być co do zasady data wypłaty uposażenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1426/08). Jeżeli rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznawać za odstąpienie od tej zasady (skoro pierwotnie obliczaną przez organ pierwszej instancji datą uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności był 9 marca 2006 r.) – to zaskarżona decyzja Dowódcy [...] nie zawiera uzasadnienia prawnego takiego stanowiska, co uchybia wymogowi art. 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu administracyjnym organ administracji powinien wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego żądań, po uzupełnieniu akt sprawy i stosując się do wyżej dokonanej wykładni przepisów ustawy pragmatycznej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz.1270; z późn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).