II SA/Bd 600/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie m.in. art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm., dalej "u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu I. P. D. (dalej powoływanego również jako "skarżący") z powodu naruszenia przez niego przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p., tj. zarządzania przez niego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu I.. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z uwagi na wpływ do organu informacji, że P. D. jest członkiem zarządu [...] w I. – sp. z o.o. ("PGKiM") oraz [...] Sp. z o.o. ("IGKiM"), tj. spółek komunalnych miasta I., które świadczą usługi na rzecz Powiatu I., zwrócono się do Rady Powiatu I. o dokonanie oceny sytuacji faktycznej oraz podjęcie stosownej uchwały. Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, twierdząc że nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia przez radnego ustawowych zakazów. Badając okoliczności sprawy Wojewoda uzyskał od Prezydenta Miasta I. informację, że P. D. został powołany do pełnienia funkcji prezesa zarządu – dyrektora PGKiM oraz prezesa zarządu IGKiM z dniem [...] czerwca 2024 r. Przy czym, jak wskazał organ nadzoru, znany jest mu z urzędu fakt, że w Krajowym Rejestrze Sądowym wpisem z dnia [...] marca 2025 r. ujawniono, że P. D. przestał pełnić funkcję w IGKiM, co nie wpływa jednak na przedmiotowe postępowanie. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że wystąpił do Starosty [...] o przesłanie kopii umów, faktur i potwierdzeń płatności, których stronami był Powiat I. oraz PGKiM, w odpowiedzi na co otrzymał umowy z okresu od [...] czerwca 2024 r. do [...] kwietnia 2025 r. zawarte pomiędzy PGKiM, a Starostwem Powiatowym oraz 13 innymi jednostkami organizacyjnymi powiatu [...] Analizując zgromadzoną dokumentację Wojewoda uznał, że skarżący ślubowanie na radnego złożył w dniu [...] maja 2024 r; że PGKiM jest spółką komunalną, w której 100% udziałów posiada M. I.; że okolicznością bezsporną jest pełnienie przez skarżącego funkcji prezesa zarządu – dyrektora PGKiM; że Powiat I. zawarł z PGKiM umowy na odbiór odpadów. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że PGKiM świadczyła w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpłatne usługi na rzecz Starostwa Powiatowego oraz poszczególnych jednostek organizacyjnych Powiatu (w tym m.in. Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I., Domu Pomocy Społecznej w I., a także znajdujących się na terenie I. poszczególnych liceów ogólnokształcących oraz zespołów szkół, młodzieżowego domu kultury, Zarządu Dróg Powiatowych oraz muzeum), a skarżący pełniąc funkcję członka zarządu zarządzał działalnością gospodarczą przedmiotowej spółki. Kwestią zasadniczą dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p., jak wskazał Wojewoda, było ustalenie czy zapłata wynagrodzenia przez Starostwo Powiatowe oraz jednostki organizacyjne powiatu z tytułu wykonania przez PGKiM w ramach prowadzonej działalności gospodarczej usług na rzecz tychże jednostek mieści się w pojęciu "wykorzystywania mienia powiatu". Wojewoda powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz powiatu, w tym także wypłacane za pośrednictwem jednostek organizacyjnych powiatu, stanowi mienie powiatu, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji radny, który zarządza działalnością gospodarczą przedsiębiorstwa, które otrzymuje takie środki w zamian za świadczone usługi – narusza zakaz określony w tym przepisie. Końcowo powołał również wyrok WSA w Lublinie (III SA/Lu 411/21), gdzie wskazano, że "bez znaczenia pozostaje okoliczność, że sprzedaż towarów czy też świadczenie usług dla podmiotów publicznych przez spółkę, którą zarządza skarżący odbywała się w oparciu o procedury zamówień publicznych lub też w oparciu o inne publiczne dostępne cenniki." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł skarżący P. D., domagając się jego uchylenia w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 25b ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie że samo pełnienie przez radnego funkcji w organie spółki komunalnej należącej do Gminy M. I. stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu I. oraz przyjęcie, że świadczenie usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, wykonywane przez spółkę w reżimie zamówień publicznych oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stanowi wykorzystanie mienia powiatu, mimo że spółka nie świadczy usług na warunkach preferencyjnych względem powiatu; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo do sprawowania mandatu radnego, bez niezbędnej, prawnie uzasadnionej podstawy; - art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i ingerencję w jej wewnętrzne kompetencje bez zachowania trybu i podstaw przewidzianych prawem, 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego poprzez pominięcie wyjaśnień radnego, uchwały Rady Powiatu oraz dokumentów potwierdzających charakter działalności PGKiM i IGKiM; a także dokonanie dowolnej i sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że istnieje funkcjonalny związek między funkcją pełnioną przez radnego, a majątkiem powiatu, mimo braku jakichkolwiek dowodów w tym zakresie oraz przyjęcie, że każda relacja gospodarcza między powiatem, a spółką w której radny pełni funkcję zarządczą automatycznie stanowi "wykorzystanie mienia powiatu", podczas gdy o prowadzeniu działalności z wykorzystaniem mienia można mówić wyłącznie, gdy radny korzysta z tego mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w jednostce samorządu; - art. 85a ust. 1 u.s.p. przez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek wynikający z przepisów art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego; - art. 7 Konstytucji RP – przez działanie bez podstawy prawnej i poza granicami uprawnień organu nadzoru, co skutkowało rażącym naruszeniem zasady legalizmu; - art. 791 u.s.p. poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu nadzorczego poprzez wydanie zarządzenia zastępczego z pominięciem trybu nadzorczego właściwego dla kontroli legalności uchwał rady powiatu, mimo że Rada Powiatu podjęła merytoryczne rozstrzygnięcie w formie uchwały odmownej, co powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie nieważności tej uchwały, - art. 24 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie obowiązku wyłączenia się od udziału w postępowaniu z uwagi na istnienie przesłanek mogących wykazywać brak bezstronności organu wynikających z charakteru sprawy i jej kontekstu politycznego, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadka oraz dowodu z artykułu dotyczącego przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wyjaśnił w szczególności, że zakaz określony w art. 25b ust. 1 u.s.p. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy radny działa jako osoba zarządzająca, wpływa na decyzje mające bezpośrednie przełożenie na korzystanie z mienia powiatu, nie zaś każdej aktywności wynikającej z pełnienia funkcji w organach gospodarczych. W sprawie nie wykazano natomiast takiego związku, a wręcz przeciwnie – materiał dowodowy wskazuje, że PGKiM oraz IGKiM świadczy usługi w reżimie zamówień publicznych, na zasadzie powszechnej dostępności, bez wpływu radnego na ustalanie cen czy warunków świadczenia usług, co eliminuje ryzyko uprzywilejowania lub nadużycia pozycji przez osobę pełniącą funkcję w jej organach – czego w ocenie skarżącego nie można utożsamiać z wykorzystywaniem mienia powiatu. Skarżący podkreślił również, że jest członkiem zarządu spółki komunalnej, której jedynym wspólnikiem jest Gmina M. I., nie zaś Powiat I. oraz pełnił funkcję członka zarządu IGKiM, której jedynym wspólnikiem jest PGKiM. Spółki te realizują zadania własne gminy w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, działając w ramach zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie. Działalność PGKiM nie ma zatem charakteru działalności wolnorynkowej, a jej relacje gospodarcze wynikają z ustawowych zadań własnych gminy i obowiązków wobec mieszkańców. Podkreślił, że relacje gospodarcze między Powiatem, a PGKiM ograniczają się do standardowych umów, na zasadach równych dla wszystkich odbiorców i nie przewidują żadnych szczególnych warunków, mogących sugerować istnienie relacji uprzywilejowanej, mogącej stanowić podstawę do stwierdzenia "wykorzystania mienia powiatu". Podniósł, że wszelkie składniki majątkowe spółki stanowią własność spółki lub Gminy M. I.. Wskazał również, że jako członek zarządu spółki nie prowadzi działalności na własny rachunek, nie działa jako przedstawiciel czy pełnomocnik wobec powiatu w relacjach gospodarczych, ani nie zarządza działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu. Podkreślił, że radny powiatu nie jest wyłączony z możliwości pełnienia funkcji w organach spółki komunalnej utworzonej przez inną jednostkę samorządu terytorialnego, a PGKiM jest spółką komunalną Gminy M. I. i nie posiada żadnego związku organizacyjnego z Powiatem I.. Ponadto z perspektywy celów zakazu antykorupcyjnego, w ocenie skarżącego, należy przyjąć, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu służy wyłącznie eliminacji sytuacji, w których radny wykorzystuje swój mandat dla osiągnięcia osobistych korzyści majątkowych – co w niniejszej sprawie nie występuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Wniósł również o oddalenie wniosków dowodowych jako bezpodstawnych. Na rozprawie [...] stycznia 2026r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o przesłuchanie świadka, podtrzymał pozostałe wnioski skargi oraz sformułowane w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu I. – skarżącego P. D.. Procedura i przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego zostały uregulowane w przepisach art. 383 § 1 - § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 365 z późn. zm., dalej jako "k.w."). Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego). Do tych przepisów należy m.in. art. 25b ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W przypadku gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego (art. 25b ust. 2 u.s.p.). Wskazać należy w tym miejscu, że omawiany przepis nie zawiera absolutnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych, jak to ma miejsce w przypadku pozostałych funkcjonariuszy samorządowych. Poza tym zakaz ten adresowany jest nie do wszystkich radnych, lecz tylko tych, którzy w tym samym powiecie wykonują mandat i prowadzą działalność gospodarczą, wykorzystując jego majątek. Ratio legis tego zakazu opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tego powiatu, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego. W komentowanej normie prawnej ustawodawca wprowadził w odniesieniu do radnych m.in. zakaz zarządzania cudzą działalnością gospodarczą, jeżeli w działalności tej wykorzystywane jest mienie tego powiatu, w którym radny wykonuje mandat. Termin "zarządzać" nie posiada definicji legalnej. Słownikowa definicja tego wyrazu wskazuje, że oznacza on "kierować, administrować czymś, zarządzać gospodarstwem, majątkiem" . W literaturze przyjmuje się, że "zarządzanie obejmuje działanie na cudzy rachunek, występowanie w cudzym imieniu, ale także kierowanie określoną działalnością, podejmowanie w ramach tej działalności samodzielnych decyzji. Zarządzanie działalnością gospodarczą jest też rozumiane jako "kompetencja do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Kompetencja taka może przysługiwać danej osobie jako organowi jednoosobowemu (jak to ma miejsce np. w przypadku dyrektora przedsiębiorstwa lub jednoosobowego zarządu spółki handlowej) albo jako członkowi kolegialnego organu zarządzającego podmiotem gospodarczym (np. zarządu spółki handlowej)" . Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z zarządzania taką działalnością radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy bowiem także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, ponieważ dla interpretacji przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego". Sformułowanie "z wykorzystaniem" należy natomiast interpretować szeroko i odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. W związku z tym także jednorazowe działanie polegające na wykorzystaniu mienia powiatu przy prowadzeniu działalności gospodarczej, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku, musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego (zob. A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 25(b). – LEX). Jednocześnie – wobec sformułowanych na gruncie skargi zarzutów – odnieść należy się również do możliwości wydania zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest uchwała rady powiatu odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Jak stanowi art. 85a u.s.p. jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stoi na stanowisku, że art. 85a ust. 1 u.s.p. skonstruowany jest w sposób, który wprost odnosi się do niepodjęcia przez właściwy organ powiatu uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnego, co oznacza, iż hipotezą zawartej w nim normy objęta jest zarówno sytuacja, gdy organ powiatu podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jak i sytuacja gdy organ powiatu nie podejmie jakiejkolwiek uchwały i to niezależnie od tego, czy było to skutkiem odmowy przyjęcia zgłoszonej pod obrady uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu, czy też skutkiem braku procedowania przez radę powiatu nad tego rodzaju uchwałą. Wobec tego stwierdzić należy, że wydanie zarządzenia zastępczego nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu podjętej sprzecznie z wezwaniem. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na wezwanie wojewody jest zobowiązany do podjęcia uchwały zgodnej z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uchwała rady podjęta na wezwanie wojewody, odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wyraża jedynie stanowisko rady w sprawie wezwania wojewody do podjęcia uchwały określonej treści. Skoro wojewoda wzywa radę do podjęcia konkretnej uchwały, to rada ma prawo przedstawić swoje stanowisko, także wtedy, gdy uważa, że nie ma podstaw do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Jeżeli wojewoda nie podziela jednak stanowiska rady, to ma on kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1283/23 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), odnoszący się do analogicznej kwestii dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę po podjęciu przez radę uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, na gruncie ustawy o samorządzie gospodarczym. W związku z powyższym podjęcie w realiach niniejszej sprawy uchwały przez Radę Powiatu I. w przedmiocie odmowy wygaśnięcia mandatu radnego nie miało wpływu na czynności postępowania nadzorczego jak i na możliwość wydania zarządzenia zastępczego. Tym samym, niezasadny jest zarzut skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie zastosowano niewłaściwy tryb nadzorczy poprzez wydanie zarządzenia zastępczego z pominięciem kontroli legalności uchwały rady powiatu. Na marginesie wskazać należy, ze skarżący konstruując omawiany zarzut powołał się na nieistniejący przepis – tj. art. 791 u.s.p. Podsumowując, stwierdzenie formalnej poprawności kontrolowanego aktu, a w szczególności wydania go w odpowiednim trybie, pozwoliło przejść do merytorycznej kontroli jego legalności, sprowadzającej się do oceny tego czy w okolicznościach sprawy doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 25a ust. 1 u.s.p. – tj. zarządzania przez radnego działalnością gospodarczą oraz wykorzystania przy tej działalności mienia powiatu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie została spełniona pierwsza przesłanka, tj. zarządzania przez skarżącego działalnością Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w I.. Bezspornym w sprawie jest bowiem to, że skarżący P. D. jest prezesem zarządu (a wcześniej również dyrektorem) ww. spółki, wpisanej w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem KRS [...] w rejestrze przedsiębiorców. Organem uprawnionym do reprezentowania jest zarząd, w skład którego aktualnie wchodzi prezes zarządu (na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia – prezes zarządu-dyrektor, zastępca prezesa i członek zarządu – dyrektor ds. finansowych), zaś do składania oświadczeń woli w imieniu spółki uprawniony jest każdy członek zarządu jednoosobowo. Jak wynikało z rejestru na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego - przedmiotowa spółka prowadziła działalność gospodarczą, której przedmiotem była m.in. działalność oznaczona symbolem PKD 38.21.Z, prowadzenie składowiska odpadów; produkcja kompostu, biogazu; obróbka odpadów organicznych w celu ich usunięcia; 38.32.Z odzysk surowców z materiałów nadających się do ponownego przetworzenia; 39.00.Z, działalność związana z rekultywacją i pozostała działalność usługowa związana z gospodarką odpadami. Powyższe okoliczności – niekwestionowane przez skarżącego, a związane z pełnioną przez niego funkcją w przedmiotowej spółce, świadczą o tym, że skarżący w przeanalizowanym przez Wojewodę okresie miał możliwość decydowania o zasadniczych kierunkach działalności gospodarczej spółki, podejmowania decyzji co do jej majątku, zaciągania w jej imieniu zobowiązań finansowych i składania oświadczeń woli. Należy zatem uznać, że zarządzał działalnością gospodarczą wymienionego podmiotu w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z KRS. W przedmiotowej sprawie sporne jest, czy została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 25b ust. 1 u.s.p., tj. czy skarżący zarządzając opisaną wyżej działalnością gospodarczą wykorzystywał mienie powiatu – co zakwestionował skarżący. Szczegółowego rozważenia wymaga więc, co należy rozumieć pod pojęciem "mienia powiatu", a także jak należy interpretować użyty w tym wyrażeniu zwrot "z wykorzystaniem". Definicję ustawową "mienia powiatu" zawiera art. 46 ust. 1 u.s.p., nie jest zatem zasadne odwoływanie się do słownikowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem, mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko własność (nieruchomości, rzeczy ruchome), ale także cały zespół innych praw majątkowych, których wartość może być wyrażona w pieniądzu, tj. środki pieniężne. Wypłacone za świadczone usługi wynagrodzenie czy zapłata za sprzedaż określonych towarów jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz powiatu, a zatem jest realizacją należności praw majątkowych powiatu, wyrażonej w pieniądzu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem jednostki organizacyjnej samorządu powiatowego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 550/17, wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17, wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 152/20, wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 319/17 – dostępne na stronie jw.). Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny wykonując swój mandat w powiecie m.in. przez podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem powiatu, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, korzystniejsze niż inne osoby nieposiadające statusu radnego. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia powiatu przez radnego zarządzającego jednocześnie działalnością gospodarczą, można mówić w sytuacji, gdy radny uczestnicząc w pracach organów jednostki samorządu terytorialnego może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07 – dostępne na stronie jw.). Przechodząc do wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia powiatu" stwierdzić należy, że pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Musi zatem zaistnieć związek funkcjonalny między faktem wykonywania mandatu radnego w jednostce samorządu terytorialnego, a wykorzystaniem mienia tej jednostki w działalności gospodarczej, którą radny prowadzi albo zarządza. Przy czym, jak stwierdził w orzeczeniu z 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 765/17 Naczelny Sąd Administracyjny - wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki mieszczą się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego. W kwestii pojęcia "wykorzystywania mienia" podobne stanowisko zajmuje doktryna (zob. Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym A. Wierzbica Oficyna a Wolters Kluwer business W-wa 2008). Podkreślić należy przy tym, że przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny przy okazji wykładni przepisów ustawy antykorupcyjnej, a także w wyroku NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 439/06 koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" zasługuje na aprobatę, gdyż wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle powyższych rozważań, nie ulega wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 25 b ust. 1 u.s.p. Skarżący bowiem jako radny Powiatu I. pełnił jednocześnie funkcję prezesa zarządu oraz dyrektora PGKiM, która to spółka prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, zaś skarżący jako jej prezes – dyrektor zarządzał jej działalnością. Wykorzystanie mienia powiatu znajduje potwierdzenie m.in. w umowie na odbiór odpadów zawartej przez Powiat I. z PGKiM, tj. umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. podpisanej m.in. przez skarżącego, działającego jako prezes zarządu PGKiM oraz w fakturze wystawionej na podstawie tej umowy – które dołączono do akt przedmiotowej sprawy. Ponadto o wykorzystaniu mienia powiatu świadczą również faktury VAT wystawione na rzecz poszczególnych jednostek organizacyjnych Powiatu I. – m.in. Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I., Dom Pomocy Społecznej w I., I Liceum Ogólnokształcącego im. J. K. w I. z Oddziałami Dwujęzycznymi, II Liceum Ogólnokształcące im. M. K. w I., III Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w I., Zespołu Szkół Ekonomiczno-Logistycznych w I. i innych. Faktury te, w łącznej ilości 183 – jak wskazał w zarządzeniu zastępczym Wojewoda – dołączone zostały do akt przedmiotowej sprawy. Dotyczyły one odpłatnych usług świadczonych przez PGKiM w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (tj. odbioru odpadów). Oprócz tego do akt dołączone zostały również potwierdzenia zapłaty. Wypłacone na rzecz PGKiM środki pieniężne w ujęciu rachunkowym stanowią zatem aktywa pieniężne, które były składnikiem majątku jednostki Powiatu I.. To zaś stanowi o wykorzystaniu mienia powiatu w związku z działalnością gospodarczą PGKiM. Niezasadna była zatem argumentacja skarżącego, w której starał się on wykazać, że PGKiM jest spółką komunalną Gminy M. I. i nie posiada żadnego związku organizacyjnego z Powiatem I. – co w jego ocenie świadczy o niewykorzystywaniu mienia powiatu. Jak już wykazano powyżej, to środki wypłacane przez Starostwo Powiatowe oraz jednostki Powiatu na rzecz PGKiM stanowiły bowiem mienie powiatu, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.p. Argumentacja skarżącego w powyższym zakresie nie miała zatem jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie. Bez znaczenia dla oceny naruszenia zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p. pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że PGKiM świadczy usługi w reżimie zamówień publicznych, na zasadzie powszechnej dostępności, bez wpływu radnego na ustalanie cen czy warunków świadczenia usług, co eliminuje ryzyko uprzywilejowania lub nadużycia pozycji przez osobę pełniącą funkcję w jej organach. Użyte w art. 25b ust. 1 u.s.p. sformułowanie, "wykorzystanie mienia powiatu" odnosi się bowiem do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego powiatu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością), bez względu na to czy wykorzystanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe, bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy nie. Podkreślenia wymaga w szczególności, że przepis ten nie wyłącza również przypadków gdy wykorzystanie mienia polega na zapłacie przez jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych za usługi, które świadczone są w reżimie zamówień publicznych, na zasadzie powszechnej dostępności. Nie ma również podstaw do badania czy radny rzeczywiście miał wpływ na wybór oferty w przypadku procedury zamówień publicznych ani czy osiągnął jakąkolwiek korzyść finansową, bądź czy taką korzyść osiągnęło zarządzane przez niego przedsiębiorstwo. Wygaśnięcie mandatu radnego nie jest bowiem uzależnione od osiągnięcia zysku, czy jakiejkolwiek korzyści z używania mienia powiatu, rozstrzygający jest bowiem sam fakt korzystania z tego mienia. W tym względzie nie mogły więc odnieść skutku argumenty skarżącego, że działalność PGKiM odbywa się na zasadzie powszechnej dostępności oraz że skarżący nie osiągnął z tego tytułu żadnych korzyści. Podsumowując, stwierdzić należy, że skoro środki pieniężne uzyskane przez spółkę, którą zarządza skarżący w wyniku świadczenia usług Powiatowi I. oraz jednostkom organizacyjnym tego powiatu, są mieniem powiatu, to oznacza to, że skarżący zarządzał spółką, która prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Ziszczenie się w okolicznościach sprawy przesłanek z art. 25b ust. 1 u.s.p., dało natomiast podstawę do wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP – tj. art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 165 ust. 2 – stwierdzić należy, że są one bezzasadne, wyjaśniając jednocześnie, że podstawą do przeprowadzenia wykładni art. 25b ust. 1 u.s.p. jest właśnie Konstytucja RP, która już w preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Tym samym realizacja powyższego celu, w szczególności w zakresie zasady antykorupcyjnej której dotyczy ww. przepis u.s.p., w uzasadnionych okolicznościach – z którymi, jak wykazano powyżej, mamy do czynienia w niniejszej sprawie – nie narusza samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, ani też nie stanowi działania bez podstawy prawnej i poza granicami uprawnień nadzoru. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności należy dodatkowo zauważyć, że w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie sądów administracyjnych miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z 19 września 2016 r., sygn. II OSK 1820/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok NSA z 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, Baza NSA). Sytuacja taka zachodzi właśnie w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą bowiem wątpliwości i nie stanowią przedmiotu sporu między stronami, a (jak wyjaśniono już powyżej) Wojewoda wydał zaskarżone zarządzenie w odpowiednim trybie, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, po zgromadzeniu wystarczającego materiału dowodowego oraz jego dogłębnym przeanalizowaniu. Odnośnie zaś zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania - tj. art. 7, art. 24, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - wskazać należy, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się przepisów k.p.a. Wygaśnięcie mandatu radnego jest bowiem instytucją prawa wyborczego i mają do niej zasadniczo zastosowanie przepisy k.w. i u.s.p. Zaznaczyć trzeba, że przepisy k.w. stanowią szczególny reżim normatywny określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów. Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć wymienione przez skarżącego pośród zarzutów przepisy, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2973/18, CBOSA, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.02.2020 r., II SA/Go 819/19, LEX nr 2804042). Kończąc, Sąd wyjaśnia, iż oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentu w postaci przedłożonego do akt artykułu prasowego na okoliczność wykazania braku bezstronności Wojewody oraz pozaprawnego charakteru sprawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że sądy administracyjne nie przeprowadzają dowodów innych niż z dokumentów, a zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodów o charakterze osobowym i np. przesłuchiwanie świadków na rozprawie czy też przeprowadzenie dowodu z innych postaci środków dowodowych, które nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto wyjaśnić należy, że w świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. W okolicznościach sprawy, nie pojawiły się jednak istotne wątpliwości, dla których wyjaśnienia niezbędnym byłoby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W tym stanie rzeczy, Sąd - uznając, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego - orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.