II SA/Bd 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Leszek Tyliński asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Pruszcz z dnia 18 grudnia 2018 r. nr III/37/18 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr III/37/18 z dnia 18 grudnia 2018 r. Rada Gminy Pruszcz, na podstawie m.in. art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie zwierząt" lub "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pruszcz w 2019 roku, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływanej jako "uchwała" lub "przedmiotowy program"). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 uoz poprzez nie zawarcie w rozdziale VI zatytułowanym "Finansowanie programu" - § 11 i § 12 uchwały (załącznika do uchwały) oraz w pozostałej jej treści sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Prokurator podniósł, że z art. 11a ust. 5 uoz wynika, że obligatoryjnym elementem Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej powoływany też jako "program") jest określenie w nim sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, natomiast przepisy § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały (załącznika do uchwały) oraz niejasny zapis § 8 tej uchwały (załącznika do uchwały) nie realizują wymogu z art. 11a ust. 5 uoz wskazania w programie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, gdyż uchwała nie określa jak będą te środki rozdysponowane, nie wskazuje konkretnego sposobu i form ich wykorzystania oraz nie zawiera żadnego podziału środków na poszczególne zadania ujęte w programie. Określa ona jedynie podstawę, w oparciu o którą wydatkowane będą środki finansowe (zapłata na podstawie faktur wystawianych przez wykonawcę), co nie wyczerpuje określenia "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 uoz, a przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Prokurator podkreślił też, że program nie może również odsyłać do umowy z podmiotem gospodarczym, gdyż to w ogłaszanej uchwale powinien być określony jasny sposób wydatkowania środków, czego zaskarżona uchwała nie zawiera i co ją, zdaniem Prokuratora dyskwalifikuje w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną w części dotyczącej § 11 i § 12 uchwały (załącznika do uchwały) w przedmiocie konieczności uszczegółowienia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w części dotyczącej finansowania programu tj. § 11 i § 12, a nie w całości - o co wnosi Prokurator. Zdaniem organu nieprawidłowe zapis we wskazanej części naruszają, zgodnie z poglądami judykatury, zasady prawidłowej legislacji, ale nie można uznać, by naruszenie to było na tyle istotne, by skutkowało tylko z tego powodu koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie wadliwych regulacji kwestionowanej uchwały, nie spowoduje sytuacji, w której nie da się zrealizować celów, jakie nakłada na gminy ustawa o ochronie zwierząt. Przede wszystkim uchwała musi bowiem zawierać wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Nie jest to więc kwestia na tyle istotna, by uzasadniać eliminację całej uchwały, zważywszy że ustawa o ochronie zwierząt nie określa bliżej co należy rozumieć pod pojęciem sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, ani nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele czy też tryb postępowania przy ich wydatkowaniu. Organ podkreślił, że wyeliminowanie z uchwały zaskarżonej części nie naruszy integralności zaskarżonego aktu, ani nie wstrzyma realizacji przez gminnę obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z treści przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") wynika, że sąd tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z brakiem określenia w sposób zgodny z prawem w zaskarżonej uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, stanowiącego w świetle treści normy upoważniającej (art. 11a ust. 1 i 5 uoz) obligatoryjny wymóg programu. W zakresie dotyczącym sposobu rozumienia wskazanego elementu programu oraz konsekwencji jego nie określenia w programie, Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18 (dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query) i przyjmuje jako swoje. Istotna wadliwość zaskarżonej uchwały wynika również z określenia w programie sposobu realizacji zadań przekazanych do uregulowania radzie gminy przepisem art. 11a ust. 2 – 6 w sposób ogólnikowy i nieskonkretyzowany. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Pruszcz nr III/37/18 z dnia 18 grudnia 2018 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Pruszcz uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) zobowiązana była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego określonych w zakresie elementów obligatoryjnych w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi, więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące istotnym naruszeniem prawa, ma miejsce zarówno w sytuacji wykroczenia poza zakres upoważnienia czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, jak i w przypadku niewypełnienia zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym. Zdaniem Sądu, analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 uoz, wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. W art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 uoz nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie poszczególnych celów programu. Koniecznym jest więc określenie w programie jak będą konkretnie rozdysponowywane środki finansowe na cele programu. Realność realizacji poszczególnych zadań objętych programem, zostaje zapewniona poprzez dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/1; wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 68/18; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16; z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 376/18; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 330/18; z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 265/18; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 195/18; z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 248/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na względzie poczynione uwagi, podkreślić należy, że w zaskarżonej uchwale organ w przepisach § 11 i § 12 załącznika do uchwały określił wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu oraz wskazał, że środki finansowe zostaną wydatkowane na podstawie faktur i określił podstawy prawne, w oparciu o które będą zlecane zadania, objęte wydatkowaniem środków. W § 8 ust. 1 uchwały natomiast wskazał, że to umowa z podmiotem prowadzącym Schronisko dla Zwierząt w Pruszczu określi wysokość środków finansowych na realizację zadań określonych w § 5 pkt 1 i 3-6 programu. Zdaniem Sądu w ramach wskazanych zapisów przedmiotowego programu organ nie określił sposobu wydatkowania środków finansowych we wskazany powyżej przez Sąd prawidłowy sposób realizacji upoważnienia ustawowego wyznaczonego treścią art. 11a ust. 5 uoz. Organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które przeznaczył na realizację przedmiotowego programu, to jednak nie określił sposobu rozdysponowania tych środków, nie wskazał konkretnych form ich wykorzystania na cele programu, nie powiązał uchwalonej kwoty środków finansowych z konkretnym sposobem jej wykorzystania i z poszczególnymi zadaniami objętymi programem. W uchwale bowiem wskazał wyłącznie podstawę, w oparciu o którą wydatkowane będą środki finansowe (zapłata na podstawie faktur) i zlecane zadania, objęte wydatkowaniem, co nie wyczerpuje określenia "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 uoz. Nie realizuje też normy upoważniającej, jak podkreślono powyżej, pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach, tymczasem taka sytuacja ma miejsce w sprawie w przypadku zapisu § 8 ust. 1 załącznika do uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd w pełni podzielił stanowisko Prokuratora, że w zakwestionowanym programie organ nie zrealizował w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 uoz, co stanowi istotną wadliwość zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy Pruszcz delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 uoz w zakresie obejmującej obligatoryjny element programu jakim jest określenie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały. Brak w zaskarżonej uchwale koniecznych treści obejmujących określenie w niej w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, oznacza że zaskarżona uchwała jest niekompletna, gdyż nie zawiera obligatoryjnego elementu, objętego normą upoważniającą. W tych warunkach, wbrew stanowisku organu, nie można było stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części obejmującej § 11 i § 12 załącznika do uchwały, gdyż po pierwsze wyeliminowanie jej tylko w tej części naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 5 uoz (w tym obligatoryjnego elementu jakim jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu), a po drugie istotna wadliwość zaskarżonej uchwały, w tym jej zapisów zawartych w § 11 i § 12, wynika w swej istocie z tego, że nie zawiera ona koniecznych treści, a nie z tego, że zapisy § 11 i § 12 załącznika do uchwały zawierają niezgodne z prawem treści. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organu, że program musi zawierać przede wszystkim wskazanie środków (ich wysokości) na realizację programu, natomiast wtórną kwestią jest wskazanie w uchwale sposobu wydatkowania tych środków. Takie stanowisko nie ma żadnego umocowania w treści przepisu art. 11a ust. 5 uoz, w ramach którego ustawodawca określił dwa obligatoryjne elementy programu, nie różnicują w żaden sposób ich wagi, mocy prawnej i znaczenia dla realizacji normy upoważniającej. Należy również podkreślić, mając na względzie wykonawczy charakter programu i jego cel, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien w sposób skonkretyzowany i dookreślony określać zadania wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 uoz, w tym i kolejne etapy postępowania w zakresie realizacji tych przekazanych do uregulowania radzie gminy zadań. Tymczasem analiza w tym zakresie zapisów uchwały wskazuje, że cechuje je wysoki stopień ogólności, a prawodawca lokalny wprost wskazuje w § 8 ust. 1 czy w § 9 pkt 2 załącznika do uchwały, że szczegółowe warunki realizacji wymienionych zadań/ sposobu postępowania określi umowa czy porozumienia. W ocenie Sądu określenie w programie w ogólny i odsyłający sposób tego jak będą realizowane zadania objęte programem jest nieprawidłowe i nie realizuje celu programu. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni, kompletnie i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane.