II SA/Bd 627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...](znak sprawy[...]) Starosta [...] (zwany dalej "Starostą"), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 - 4, 4c-f, oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.), orzekł o zezwoleniu Zarządowi Powiatu [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej Nr[...]; odcinek od skrzyżowania [...] do skrzyżowania ul. [...]; długość odcinka 2,6 km". W uzasadnieniu Starosta podniósł m.in. że w dniu 1 września zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego otrzymali: wnioskodawca oraz właściciele działek objętych przedmiotowym wnioskiem. Pozostałe strony postępowania administracyjnego zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz w Gazecie [...] w dniu 2 września 2011 r. W dniu 27 września 2011 r. wpłynęło pismo skarżącego M. G., w którym nie wyraża zgody na przeprowadzenie inwestycji na części nieruchomości stanowiącej jego własność oraz na jej realizację bez uprzedniej pisemnej zgody strony. Wniósł jednocześnie o zaprojektowanie wjazdu o szerokości ok. 6 m od strony ul. [...]. Pismo to przekazano do inwestora w celu zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...]r. zarządca drogi wyjaśnił, że nie zaprojektowano zjazdu z drogi powiatowej z uwagi na możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego z drogi niższej kategorii t.j. działki nr [...]stanowiącej drogę gminną. Wskazując powyższe Starosta podniósł, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, a przepisy ww. ustawy nie upoważniają organów wydających przedmiotowe decyzje do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Nie mogą też proponować zmian lokalizacji inwestycji we wniosku ani rozwiązań technicznych. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2007 r., IV S.A./Wa 46/07 także wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2006 r., IV S A./Wa 638/06). Wskazano, że w wyznaczonym terminie żadna z pozostałych stron nie wniosła uwag, ani sprzeciwów odnośnie planowanej inwestycji. Do wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej dołączono dokumenty wymagane przepisem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem Starosty projekt budowlany jest kompletny, ma wymaganą formę i zawiera oświadczenia projektantów oraz sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Uzyskał on niezbędne opinie i uzgodnienia, został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym zaświadczeniem potwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o zmianę decyzji Starosty w zakresie zaprojektowania i wykonania zjazdu zgodnie z wnioskiem odwołującego się oraz o sprostowanie informacji o możliwości odwołania się od chwili zapoznania się z jej treścią w Urzędzie Starostwa Powiatowego, a nie od daty otrzymania (gdyż odwołujący się faktycznie nie otrzymał przedmiotowej decyzji). Odwołujący się zarzucił decyzji Starosty: 1. brak należytego uzasadnienia i brak wskazania wszystkich stron postępowania (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) 2. brak weryfikacji istniejącego materiału dowodowego oraz brak zebrania pełnego materiału dowodowego - mimo wniosku odwołującego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) 3. prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 8 k.p.a. – w sposób stronniczy, wprowadzający odwołującego w błąd, wykorzystujący jego słabszą pozycję, 4. naruszenie interesów osób trzecich oraz naruszenie i w sposób nieuzasadniony ograniczenie prawa własności (naruszenie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 64 Konstytucji RP, art. 2, 7, 9, 64 i 83 Konstytucji RP w związku z art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 specustawy drogowej 5. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art.35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "Prawem budowlanym) oraz art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegające na naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami budowlanymi w zakresie oceny rozwiązań dotyczących zjazdów, 6. brak uwzględnienia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stosownie do którego powinien zostać wykonany zjazd do nieruchomości skarżącego, jak o to wnoszą także mieszkańcy Kruszyna Krajeńskiego w petycji z dnia 17 lutego 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego każdy etap postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji drogowej, przeprowadzony zostało prawidłowo i zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Na każdym etapie postępowania Starosta zapewnił stronom postępowania ustalonym na podstawie wypisów z rejestru gruntów, a także lokalnemu społeczeństwu udział w postępowaniu, zgodnie z przyjętą w tym zakresie praktyką i przepisami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem organu II instancji podniesione przez odwołującego się zarzuty stawiane decyzji Starosty nie znajdują uzasadnienia. Decyzja Starosty zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. i jest zgodna z przepisami art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W uzasadnieniu decyzji zgodnie z przyjętymi w tym wypadku standardami opisano wszystkie etapy postępowania prowadzonego przez organ I instancji, podając na początku każdego akapitu odnoszącego się do zgodnych z prawem faz postępowania, podstawę prawną wynikającą ze specustawy drogowej. Opiasano zarówno uwagi wniesione przez odwołującego się, jak i stanowisko zarządu drogi. Zostało przedstawione stanowisko organu I instancji i poparte orzecznictwem sądów administracyjnych. Zgodnie z obowiązującymi procedurami organ I instancji przekazał uwagi skarżącego do załatwienia zarządcy drogi. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania. O możliwości zapoznania się z decyzją Starosty zawiadomiono obwieszczeniem i zawiadomieniem (odbiór zawiadomienia został potwierdzony przez odwołującego się), co jest to zgodne z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrane materiały są kompletne i zgodne z przepisami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. W aktach sprawy nie ma wniosku odwołującego o przesłuchanie świadków i biegłych w toku prowadzonego postępowania w oparciu o przepisy art. 77 § 2 k.p.a. Organ przyznał, że decyzja została wydana "na szkodę" odwołującego się, co wynika ze specyfiki zastosowanych przepisów prawa, tj. specustawy drogowej, która zakłada nadrzędność interesów społecznych związanych z budową lub rozbudową drogi publicznej nad interesem indywidualnym strony postępowania, władającą nieruchomością zajmowaną pod budowę drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że w pkt 5 decyzji Starosty opisano wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co jest zgodne z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tym samym uwzględniono przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z załączonej do dokumentacji mapy sytuacyjno - wysokościowe (w aktach sprawy nr stron 177 - 183) zawierają wystarczający do oceny funkcjonalności inwestycji projekt zagospodarowania terenu (naniesiono między innymi projekt inwestycji, zjazdy na nieruchomości zabudowane, zabudowania, instalacje, zadrzewienie), co wyczerpuje wymagania art. 33 ust 1 Prawa budowlanego dla potrzeb rozpatrzenia wniosku i wydania przedmiotowej decyzji. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem Starosta nie był zobowiązany sprawdzać zgodności lokalizacji inwestycji z planami zagospodarowania przejmowanego pod drogę terenu, jak tego wymaga przepis art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się do "petycji" z dnia [...]r. organ odwoławczy stwierdził, że wspomniane pismo podpisały 4 osoby uznane za strony postępowania na podstawie art. 11d ust 5 specustawy drogowej. Podpisani pod petycją obywatele potwierdzili swymi podpisami oczywistą nieprawdę, albowiem Starosta nie wstrzymał realizacji planowanej inwestycji drogowej, lecz zgodnie z przepisem art. 133 k.p.a. przesłał odwołanie skarżącego wraz ze związanymi ze sprawą dokumentami do rozpatrzenia przez organ wyższej instancji. Nieprawdziwa jest również teza, że "ustawowym obowiązkiem wypływającym z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest budowa zjazdów przez zarządcę drogi". Artykuł 29 ust 1 cytowanej ustawy stanowi bowiem, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, zaś ust. 4 cyt. artykułu stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W opinii organu II instancji działania Starosty [...] podejmowane w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na budowę drogi w żadnym razie nie naruszają przepisu art. 21 ust. 1, ani art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zaś przepis art. 64 ust. 3 umożliwia stosowanie przepisów specustawy drogowej. Organ II instancji stwierdził, że Starosta zapewnił stronom postępowania możliwość uczestniczenia w postępowaniu, w tym zapoznanie się z dokumentacją planowanej inwestycji drogowej oraz możliwość składania uwag do planowanej lokalizacji drogi, poprzez publikację obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wysłanie stronom postępowania zawiadomień, co było zgodne z przepisami art. lid ust. 5 i 6 ust. 1 i 2 specustawy drogowej. W dniu [...] r. odwołujący się potwierdził odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania i korzystając z uprawnień strony biorącej udział w toczącym się postępowaniu złożył swoje uwagi i propozycje do projektu budowy drogi, z którym zapoznał się w siedzibie Starostwa. Jego uwagi zostały przesłane projektantowi i zarządcy drogi. Odpowiadając na propozycje odwołującego się, zarządca drogi, tj. Wydział Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w [...] poinformował pismem z dnia [...] r., że podłączenie działki do drogi publicznej należy realizować budując zjazd do drogi niższej kategorii, w tym przypadku do ul. [...], która jest droga gminną. Organ I instancji, zgodnie z przepisami specustawy drogowej, był związany stanowiskiem zarządcy drogi; nie był upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, ani też do wyznaczania i korygowania trasy planowanej inwestycji. Nie mógł też proponować zmian inwestycji, ani rozwiązań technicznych, gdyż jak wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej regulują przepisy art. 89 k.p.a., jednak przepisy rangi ustawowej inne, niż zawarte w k.p.a., tzn. specustawy drogowej, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie obligują organu odwoławczego do przeprowadzenia rozprawy - organ nie może uchylić się od przeprowadzenie rozprawy jedynie w przypadku, gdy z przepisu szczegółowego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Samo zaś żądanie przez wnioskodawcę przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza gdy swoje stanowisko przekazał w formie pisemnej, nie determinuje jej przeprowadzenia. Ponadto w ocenie organu nieprzeprowadzenie rozprawy nie stanowi uchybienia w procedurze i nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż jak wcześniej wykazano, całość materiału została zgromadzona i nie wymaga zdaniem organu odwoławczego uzupełnienia. Organ odwoławczy uznał zasadność zarzutu odwołującego się o braku poinformowania stron postępowania o wniesionym odwołaniu i zobowiązał Starostę do zawiadamiania stron postępowania wskazanych w katastrze o wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji w przyszłości. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że brak wskazanego zawiadomienia nie miał istotnego wpływu dla rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, a zwłaszcza nie wpłynął na przebieg procesu rozpatrywania wniosku i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W skardze do sądu Z. M. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, a następnie jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wykonanie zjazdu do jego nieruchomości ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie skarżący wniósł o: 1. skorzystanie z instytucji samokontroli na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 132 § 1 i 2 k.p.a.; 2. uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego oraz projektu podziału nieruchomości; 3. stwierdzenie nieważności postępowania wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej; 4. wznowienie postępowania wynikające z art. 145 § 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz z art. 131 k.p.a.; 5. przeprowadzenia postępowania dowodowego z wskazanych świadków, dokumentów. Skarżący podniósł szereg zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania jak też przepisów prawa materialnego. W szeregu zarzutów skarżący podniósł, że 1. zaskarżona decyzja została wydana pomimo złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku (naruszenie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej), 2. pominięto w postępowaniu udział stron, społeczeństwa (wypowiadającego się w petycji z dnia 17 lutego 2012 r.), organizacji proekologicznej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw/z art. 10 § 1 k.p.a. oraz z art. 131 k.p.a.) 3. nie zastosowano art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. mimo wyraźnej dyspozycji przepisu, że "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi" oraz wydano decyzję odmawiając wykonania zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego nie podając w uzasadnieniu żadnej rzeczowej argumentacji przyczyny odmowy; 4. decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), w szczególności co do powodów odmowy wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącego, 5. z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności: • nie wyjaśnił dlaczego "nie ma możliwości zaprojektowania żądanego zjazdu" skoro Starosta w oficjalnym spotkaniu sam stwierdził, że jest taka możliwość tylko skarżący ma to na swój koszt wykonać, • nie wyjaśnił, dlaczego Starosta w oficjalnej rozmowie wyrażał zgodę na wykonanie zjazdu samemu przyznając rację w takim rozwiązaniu technicznym jak we wniosku skarżącego a w decyzji odmówił wykonanie zjazdu skarżącemu; • nie przeprowadził rozprawy, • nie wyjaśnił, w jaki sposób został zapewniony zjazd do nieruchomości skoro takowego zjazdu nie ma, • brak wskazania i wyjaśnienia w projekcie, dlaczego zabiera się taki a nie inny obszar nieruchomości oraz brak danych, co do szerokości i długości zabieranej nieruchomości, co uniemożliwia ustalenia zasadności przebiegu granic, • zaniechał rozpoznania wniosków dowodowych skarżącego, • nie wyjaśnił, dlaczego projektuje się zjazdy innym mieszkańcom, mimo że posiadają również zjazdy z drogi gminnej a skarżącemu się zjazdu odmawia, • brak opinii biegłych w tym z dziedziny medycyny a dokonanie przez Wojewodę oceny stanu umysłu Starosty (str.6 uzasadnienia) dodatkowo przekraczając swoje kompetencje gdyż organ nie ma takich uprawnień a świadomość Starosty nie jest przedmiotem postępowania. W ramach zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia postępowania dowodowego skarżący zarzucił także ponownie nienależyte uzasadnienie decyzji a ponadto brak uzgodnienia stron, społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska; brak informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; brak zabezpieczeń minimalizujących potencjalne oddziaływanie inwestycji na tereny przyległe; brak ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że Wojewoda ewidentnie naruszył zasadę dwuinstancyjności pomijając w rozpoznaniu stawiane zarzuty i wnioski oraz nie rozpoznał sprawy pod katem przepisów prawa materialnego i procesowego a które również stanowią treść zarzutów. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ przystąpił do rozpatrzenia odwołania skarżącego, a nie sprawy. Wojewoda w ocenie skarżącego nic nie sprawdził, a dowodem tego jest lakoniczne uzasadnienie nie zawierające jakiejkolwiek analizy. Organ pozbawił udziału stron postępowania zatajając fakt przeprowadzenia postępowania dowodowego, które przeprowadził dopiero w okresie po zapoznaniu się stron z aktami, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] r., w terminie 7 dni. Dopiero pismem z dnia [...] r. Wojewoda wystąpił do Starosty o uzupełnienie wniosku m.in. o uzyskanie pozwolenia na budowę realizowanej inwestycji drogowej, o dostarczenie brakujących dokumentów, których wniosek nie posiadał, co z kolei jest w ocenie strony istotną okolicznością, ponieważ Starosta oraz Wojewoda nie mógł wydać pozwolenia na budowę, przy czym żadnej ze stron nie powiadomił o tym fakcie, zatajając go i nawet w zaskarżonej decyzji nie ujął tej istotnej okoliczności. Samo zaś uzupełnienie wniosku o wymagane przez Wojewodę 4 dokumenty nastąpiło dopiero po 10 dniach, a nie jak żądał tego Wojewoda od Starosty – w terminie 7 dni. Okoliczność ta w ocenie strony powoduje, że Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty w sytuacji obligatoryjnego wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w warunkach nie uzupełnienia w terminie braków, mimo wezwania Wojewody, o czym stanowi wprost art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Tym samym zdaniem skarżącego zachodzi również nieważność całego postępowania, ponieważ Starosta [...] również nie miał prawa do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego skoro złożony o to wniosek zawierał braki, które nie zostały uzupełnione. Stanowisko Wojewody w ocenie skarżącego praktycznie sprowadza się do lakonicznych stwierdzeń. Wskazał przy tym, że istotnym jest również fakt mataczenia Wojewody, co do wyraźnej treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Zatem w przywołanym przepisie wyraźnie jest mowa o budowie zjazdów lub przebudowie zjazdów dotychczas istniejących, a nie jak podaje Wojewoda, że należy to do właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ orzekający również w sposób nieuzasadniony zarzuca mieszkańcom mówienie nieprawdy w przedmiocie tego, że Starosta wstrzymał realizacje inwestycji drogowej, bowiem jest to skrót myślowy i wynika z logicznego toku rozumowania. Skarżący stwierdził również, że z treści petycji stron postępowania i mieszkańców [...] oraz z faktu dalszego uczestniczenia stron postępowania, a także powyższych okoliczności prawnych wynika, że zachodzi uzasadniona potrzeba ochrony uzasadnionych interesów skarżącego w wykonaniu zjazdu na ulicę [...] objętą inwestycją drogową, a tym samym jest uzasadniona podstawa do przeprowadzenia rozprawy i uzgodnienie interesów stron, wszechstronne wyjaśnienie sprawy z udziałem świadków i biegłych, co potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że projektowana inwestycja licznie narusza przepisy prawa a tym samym narusza uzasadnione interesy osób trzecich w tym skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem rozstrzygnąć w sposób, jak czyniłby to organ administracji, a więc nie może wznowić postępowania czy zastąpić organ w prowadzeniu postępowania dowodowego, o co wnosi w skardze skarżący. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie tylko – jak wyżej wskazano – nie może zastąpić organu administracji w prowadzeniu postępowania dowodowego (może co najwyżej uzupełnić takie postępowanie), ale ponadto uzupełnienie to może nastąpić wyłącznie poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów – a nie ze świadków, jak wskazano w skardze. Podnoszone przez skarżącego zarzuty proceduralne są ściśle związane z istotną dla skarżącego kwestią merytoryczną tj. brakiem uwzględnienia w projekcie budowlanym, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, zjazdu na jego nieruchomość z rozbudowywanej drogi powiatowej nr[...], stanowiącej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego ulicę[...]. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności owej kwestii merytorycznej, gdyż rzutuje ona na ocenę zarzutów proceduralnych. Sąd podziela pogląd zawarty we wskazanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1195/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 737691), że w przypadku realizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ pierwszej instancji właściwy stosownie do art. 11a ust. 1 tej ustawy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest właściwy także w sprawie objętej tą inwestycją drogową budowy lub przebudowy zjazdów z tej drogi. Cytowany pogląd nie jest jednakże sprzeczny z innym, wielokrotnie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjny poglądem (por. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie CBOSA, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 552/10, WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18.04.2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10), iż organ orzekający o inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Zdaniem Sądu decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanym w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości. W kontrolowanej sprawie skarżący nie posiada zjazdu na swoją nieruchomość z drogi, która ma być objęta przebudową w oparciu o zaskarżoną decyzję, a jednocześnie istnieje możliwość zapewnienia zjazdu z innej drogi, także graniczącej z nieruchomością skarżącego. W tej sytuacji organ nie może zatem żądać od inwestora stosownych zmian w projekcie budowlanym, byłoby to bowiem pozbawionym podstawy prawnej żądaniem zmiany koncepcji budowy drogi. Powyższe skutkuje uznaniem za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego czy przeprowadzenia rozprawy w celu rozważenia celowości i zasadności wykonania zjazdu do nieruchomości skarżącego, ustalenia powodów, dla których inwestor wykonuje takie zjazdy do innych nieruchomości wzdłuż przebudowywanej drogi oraz zawarcia stosownych rozważań w uzasadnieniu decyzji. Konieczność dokonania tego rodzaju ustaleń i czynności istniałaby wówczas, gdyby w tym zakresie organ posiadał możliwość decydowania w sposób odmienny niż przedstawił to inwestor we wniosku o wydanie zezwolenia, co – wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że dotychczas do nieruchomości skarżącego nie było zjazdu – w przedmiotowej sprawie nie może mieć miejsca. Także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku inwestora była dołączona decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pozwolenie wodnoprawne – tj. dokumenty, które powinny towarzyszyć wnioskowi stosownie do art. 11d ust. 1 i 4 specustawy drogowej. Wojewoda w piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. żądał jedynie przedstawienia ww. decyzji opatrzonych klauzulą ostateczności – było to zatem jedynie sprawdzenie poprawności złożenia wniosku, a nie jego uzupełnianie. Odnośnie braku zapewnienia udziału stron w postępowaniu – poprzez brak zawiadomienia o złożeniu odwołania, należy wskazać, że uchybienie to jest brakiem proceduralnym. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględnić skargę w przypadku kiedy doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, że wskazane uchybienie – któremu organ nie zaprzecza – mogło mieć jakiś istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd takiego wpływu nie dostrzega. Skarżący w żaden sposób nie wskazał, na czym polegał brak zapewnienia udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej czy brak udziału społeczeństwa oraz jaki miał on ewentualny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wymaganych specustawą drogową obwieszczeń o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję drogową oraz o wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Brak zainteresowania sprawą organizacji ekologicznej nie jest wadą postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy jako organ merytoryczny powinien samodzielnie rozstrzygać sprawę, a nie skupiać się na ocenie prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji – jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji Wojewody. Tym niemniej oprócz takiej oceny decyzja Wojewody zawiera jego własną ocenę co do kompletności wniosku inwestora oraz co do możliwości zgodnego z prawem udzielania zezwolenia na realizację planowanej inwestycji drogowej. W tym zatem względzie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które by miało wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.