II SA/Bd 696/09

Dnia 8 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia publicznego przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy w S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli miejskich prowadzonych przez Gminę Ż., zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez wprowadzenie na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.) bez sprecyzowania jakie konkretnie świadczenia, wykraczające poza podstawę programową, uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności, a także zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie skarżącego, wskazującego na unormowanie zawarte w art. 6 ustawy o systemie oświaty oraz orzecznictwo sadowoadministracyjne, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 94/06), Rada Miejska w Ż. ustalając "opłatę stałą" dopuściła się istotnego naruszenia prawa, albowiem jak wskazano, sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez Rady Gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalenia opłat o charakterze stałym. Skarżący zwrócił uwagę, że świadczenia wykraczające poza podstawę programową to między innymi dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie, podstawy informatyki czy też zapewnienie dzieciom wyżywienia w przedszkolu, a wynika to z faktu, iż nie są one wyraźnie wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającym przedmiotowe ramy podstawy programowej dla wychowania przedszkolnego. Realizowanie zaś przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza, w ocenie Prokuratora, po stronie organów gminy możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć uczestniczenia przez ich dzieci na takie dodatkowe zajęcia. Podniesiono, że Rada Miejska, wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie odpłaty, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych uchwal wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty, a następnie jej rozróżnienia, było podłoże ekonomiczne, to jest wzrost kosztów ponoszonych na jedno dziecko w przedszkolu. Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, że podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Ż., dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wykazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane. Ponadto skarżący podniósł, iż Rada Miejska w Ż. dopuściła się również naruszenia przepisu art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazał przy tym, że dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy chociażby jedna z norm zawartych w takim akcie ma charakter abstrakcyjno - generalny, to znaczy, czy jest ona adresowana do mieszkańców gminy, czy też ma wyłącznie charakter wewnętrzny, to jest obowiązuje w danym układzie administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001). Zdaniem Prokuratora w niniejszej sprawie przyjąć należy, że adresatem norm zawartych w zaskarżonej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, dlatego też powinna być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego i poddana szczególnemu trybowi promulgacji. Nie skierowano uchwały do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, stanowiło w ocenie skarżącego istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ż. wnosząc o oddalenie skargi oświadczyła, iż w zaskarżonej uchwale określono, że opłata przeznaczona jest na częściowe pokrycie kosztów eksploatacji przedszkoli w związku z czym zarzut stawiany w skardze z dnia [...] nr [...] należy uznać za nieuzasadniony. Ponadto organ, powołując się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 30/92) wskazującą, że uchwała rady gminy ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, uznał, iż uchwała taka nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt l SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, a wobec tego zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała szczególnemu trybowi promulgacji, określonemu w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. Nie skierowanie zatem uchwały do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, stanowiło istotne naruszenie cytowanego wyżej przepisu ustawy. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotu zaskarżenia, odwołać należy się w pierwszej kolejności do unormowania zawartego w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowiącego, iż zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 ustawy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z podstawy programowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r. l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r, IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 baza LEX, zob. również przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Podkreślić trzeba, że kontrolowana uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę Rada Miejska w Ż. dokonała istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania, że realizując program wychowania przedszkolnego wykracza się poza jego ramy i z tego tytułu żąda uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.