II SA/Bd 710/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Gminy Bukowiec z dnia 26 lutego 2014 r. nr XXXVI/234/14 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust 1 i ust 3, § 2, § 3 ust 1, ust 2 i ust 3, § 4 ust 4 i ust 5, § 5 ust 1 i ust 4 lit a i lit c oraz ust 6, § 8 ust 1 i ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę Nr XXXVI/234/14 Rady Gminy Bukowiec z dnia 26 lutego 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie 40 ust.1 Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U z 2019r. poz.506- dalej jako u.s.g.) w związku z art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29.11.2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie(Dz.U. z 2005r.,Nr 180, poz.1493- dalej jako u.p.p.r. ) poprzez wprowadzenie do uchwały zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej t.j.Dz.U. z 2016r. poz. 283) poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustaw. Na podstawie art. 147§ 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2018 r., poz. 1302, określanej dalej jako "p.p.s.a".) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, w części t.j.: -§ 1 ustęp 1 i 3 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art. 9a ust. 1 , 91) ust 2 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu; -§ 2 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w §2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego przy pominięciu podmiotów, które zgodnie z art. 9a ust.5 ustawy mogą wchodzić w jego skład, co stanowi powtórzenie przepisów ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu (powtórzenie części przepisu określającego skład zespołu); -§ 3 ustęp 1 załącznika uchwały w części dotyczącej kuratorów sądowych zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem a podmiotami o których mowa w paragrafie 2 uchwały czyli m. in. kuratorami sądowymi, podczas gdy wedle unormowań zamieszczonych w ustawie kuratorzy sądowi nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt Gminy zawiera rzeczone porozumienia; -§ 3 ustęp 2 i 3 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez wyjście poza delegację ustawową i normowanie spraw należących w świetle art. 9a ust. 8 ustawy do właściwości Wójta i podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu; -§ 4 ust. 4 załącznika uchwały w części zapisu, że "członkowie spotykać się raz na trzy miesiące" zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art 9a ust 7 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego; - § 4 ust. 5 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez ustalenie wbrew art 9a ust. 10 u.p.p.r. składu grupy roboczej, co należy do kompetencji zespołu interdyscyplinarnego oraz poprzez powtórzenie art 9a ust 11 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu i wbrew ustaleniom ustawy; - § 5 ust. 1 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art .9b ust.2 pkt 1-5 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu i wbrew ustaleniom ustawy; -§ 8 ust. 2 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa poprzez powtórzenie art 9b ust.3 ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu i wbrew ustaleniom ustawy. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. Prokurator rozszerzył zakres przedmiotowy skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności : -§ 5 ust. 4 lit. a i c załącznika uchwały dotyczącego przesłanek odwołania przewodniczącego zespołu, co wykracza poza zakres kompetencji określonej w art. 9 ust.15 u.p.p.r. ; - § 5 ust. 6 załącznika uchwały dotyczącego przesłanek odwołania członka zespołu, co wykracza poza zakres kompetencji określonej w art. 9 ust.15 u.p.p.r. ; - § 8 ust.1 Załącznika do Uchwały w zakresie nałożonego wymogu przestrzegania bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że zaskarżona uchwała pozostaje w obrocie prawnym i wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Dokonując wykładni tego przepisu w kontekście oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora należy wskazać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę i możliwości do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 441/06) Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994- dalej jako "u.g.n."). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7)kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym załączniku do uchwały, w § 2 zawarto katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W przepisach tych nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także dokonał niedozwolonego ograniczenia składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego przez pominięcie podmiotów, które na mocy art. 9a ust.5 u.p.p.r. mogą wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. przez § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Zasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut skargi dotyczący naruszenia w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały przepisu art. 9a ust.15 w zw. z art. 9a ust.8 u.p.p.r. W przepisie tym wskazano, że: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem, a podmiotami, o których mowa w § 2"- czyli m.in. na podstawie porozumień z kuratorami sądowymi. Przepis ten stanowi zatem powtórzenie w wersji zmodyfikowanej art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5". Do grupy podmiotów, które zawierają porozumienia z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta ustawodawca nie zaliczył jednakże kuratorów sądowych. Ustawodawca lokalny nie miał zatem upoważnienia do modyfikacji normy ustawowej poprzez objęcie dyspozycją uchwalonego przepisu innych podmiotów niż wymienione w przepisie rangi ustawowej. Tym samym organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Zasadny jest również zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w § 5 ust.4 pkt a i c zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały. W powyższych przepisach zostały wskazane przesłanki odwołania Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego poprzez wskazanie, że odwołanie może nastąpić na podstawie pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu Interdyscyplinarnego (...), (pkt a); (...) uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta Gminy (pkt c). Zdaniem Sądu, organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Jak to już wyżej wspomniano, powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. zobowiązuje bowiem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego. Określenie takich przesłanek odwołania wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu. Identyczne uwagi oraz ocena zgodności z delegacją ustawową dotyczą regulacji przesłanek odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego zawartych w § 5 ust.6 Załącznika do Uchwały, co implikowało konieczność stwierdzenia nieważności również tego przepisu. W § 3 ust. 2 zaskarżonego załącznika do uchwały znalazło się sformułowanie, że: "Przedstawiciele podmiotów, o których mowa w § 2 wyznaczeni są przez kierownika jednostki i delegowani do prac w Zespole." Natomiast w ust. 3 tego przepisu uchwałodawca ustalił, że: "W skład Zespołu Interdyscyplinarnego z ramienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodzi przewodniczący komisji lub członek komisji wskazany przez przewodniczącego." W tym miejscu ponownie wskazać należy, że rada gminy może regulować wyłącznie tryb powoływania i odwoływania członków Zespołu, zaś określanie przez nią podmiotów uprawnionych do wyznaczenia i delegowania do pracy w zespole ich przedstawicieli, jak też ustalanie składu zespołu nie mieści się w ramach przekazanego radzie upoważniania, co - w świetle art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, zobowiązujących organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zaś organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Zasadny jest także zarzut Prokuratora co do wadliwości § 4 ust.5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że: "Grupę roboczą stanowią pracownicy socjalni, zgodnie z miejscem zamieszkania rodziny, w obsługiwanym rejonie socjalnym, policjanci zgodnie z miejscem zamieszkania rodziny, w obsługiwanym rejonie, nauczyciele, wychowawcy uczący dzieci z rodzin dotkniętej przemocą." Kwestia składu grupy roboczej została uregulowana w art. 9a ust. 11 pkt 1-5 i ust. 12 u.p.p.r., które stanowią, iż w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie." Z ustawy nie wynika zatem upoważnienie dla rady gminy do określenia składu grup roboczych. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że § 4 ust.5 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Za zasadny uznać również należy zarzut skargi, że regulacja zawarta w § 5 ust.1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie – z modyfikacją - art. 9b ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.r. , co implikuje ocenę, że zaskarżony przepis narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem "Każdy członek zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie." W ocenie Sądu postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Sąd uznał ponadto, że z zestawienia pozostałych kwestionowanych przepisów uchwały, t.j. w § 1 ust. 1 i ust. 3, § 4 ust.4, z postanowieniami art. 9a ust. 1 oraz art. 9b ust.2 pkt 1-5, art.9 a ust.7 u.p.p.r., wynika, że Rada Gminy Bukowiec dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych oraz wykroczyła poza delegacje ustawową. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Dlatego Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.