II SA/Bd 726/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę. II SA/Bd 726/17 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...].02.2017r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. - zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działka o nr geodez. 90/1, obr. 17), do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny wniosku H. G. z dnia [...] stycznia 2017r. - o zastępcze upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu nieruchomością, polegającej na zastępczym wyrażeniu woli na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny, tj. części podstawowej budynku gospodarczego, usytuowanego na posesji przy ul. [...], w głębi owej działki, przy granicy z posesją sąsiednią - przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia [...].05.1955 r. znak: [...] W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...].09.2015 r., znak: [...] nakazano H. G., Z. G., E. G. i H. B. - współwłaścicielom nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. 17) i jednocześnie następcom prawnym inwestora, tj. W. G., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne (części pierwotnej obiektu), w terminie do [...].10.2015 r., Decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015 r., znak: [...] uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji w części i jednocześnie nakazano wymienionym podmiotom wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...].10.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...].09.2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał (m.in.) na konieczność badania przez organy nadzoru budowlanego kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym również w postępowaniu opartym o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił również, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości; to inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie) lub właściciel (współwłaściciel) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; jeżeli natomiast pojawiłby się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i wtedy może powstać zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kpa; przy czym organ każdorazowo, w okolicznościach konkretnej sprawy winien rozważyć, czy rozstrzygnięcie sporu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne. W następstwie wyroku, powiatowy organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...].12.2016 r., znak: [...], wezwał: H. G., Z. G., E. G. i H. B. - współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. 17) i jednocześnie następców prawnych inwestora - W. G., do dostarczenia, w terminie do [...].01.2017 r., kopii wniosku złożonego do właściwego sądu powszechnego w sprawie wydania przez sąd rozstrzygnięcia, w zakresie przysługującego im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związanego z dokonaną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Dnia [...].01.2017r. H. G. złożyła podanie do Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny (data wpływu [...].01.2017 r.) - o zastępcze wyrażenie woli na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działce nr [...] obr. 17), tj. części podstawowej budynku gospodarczego usytuowanego w głębi owej działki przy granicy z posesją sąsiednią przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia [...].05.1955r. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. postanowieniem z dnia [...].02.2017 r., znak: [...] - zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny ww. wniosku H. G. z dnia [...] stycznia 2017 r. - o zastępcze upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu nieruchomością, polegającej na zastępczym wyrażeniu woli na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] kwietnia 2017r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie organu I instancji, wydane zostało w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. PINB dla M. B., zobowiązany jest przeanalizować i dołączyć do akt sprawy dokument bezsprzecznie stwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem inwestor zarówno w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę, jak i w przypadku legalizacji robót budowlanych czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wykonanych bez wymaganego zezwolenia, musi się wykazać ww. dokumentem. Na poparcie swego stanowiska organ przytoczył cytowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19.10.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż w przypadku gdy w danej sprawie pojawi się spór co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to może go rozstrzygnąć sąd powszechny i wówczas może powstać zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ również podkreślił, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz.718, ze zm.) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 ww. ustawy stanowi- orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W okolicznościach niniejszej sprawy (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające ze współwłasności, winno zostać ocenione według reguł prawa cywilnego. Sprawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości jest skomplikowana, bowiem sporny budynek gospodarczy (w części podstawowej, będącej przedmiotem tej sprawy) pobudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1955 r., znak: [...]. Z wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawie pobudowania rzeczonego obiektu wynika, że inwestor - W. G. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...].06.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 245/11; z dnia [...].11.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 252/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].10.2014 r., sygn. akt II OSK 705/13. Organ podkreślił, że H. G., aktualna użytkowniczka tego budynku (zamieszkuje tam od ponad 50 lat, wcześniej z mężem i trójką dzieci), a jednocześnie jedna ze spadkobierców po zmarłym W. G. (mężu) oraz współwłaścicielka nieruchomości o nr geodez. 90/1, przy ul. [...] w B. (1/32 części, wg zapisów zawartych w KW Nr [...]), zwróciła się do Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny - wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. - o wyrażenie zgody zastępczej w oparciu o art. 201 ustawy z dnia [...].04.1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.). Ww. przepis stanowi: "Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody, każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności." Na gruncie niniejszej sprawy sytuacja inwestora, właściciela (lub współwłaściciela), który wniósł powództwo cywilne oznacza, iż uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie skutkowało możliwością kontynuowania postępowania w przedmiotowej samowoli i wydaniem merytorycznej decyzji rozstrzygającej spór na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu do 30.05.2004 r.). Natomiast, jeżeli inwestor nie uzyska powyższego prawa, to organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Dlatego też przed zastosowaniem powyższej sankcji, należy uprzednio rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby ów nakaz był ostatecznością. W świetle zebranego materiału organ uznał, iż zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne, albowiem zachodzi sytuacja, w której w postępowaniu administracyjnym nie można ustalić istnienia wszystkich, wynikających z przepisów prawa przesłanek niezbędnych do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Tym samym zaistniałe przesłanki upoważniały organ nadzoru budowlanego I instancji do zawieszenia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu A. S., organ wskazał, że w świetle przedstawionych faktów i przepisów prawa, są one nieuzasadnione, na tym etapie postępowania administracyjnego. Co do zarzutu, iż w niniejszym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 199 (a nie art. 201) Kodeksu cywilnego, to w tym zakresie winien wypowiedzieć się kompetentny organ, czyli Sąd Rejonowy w B., rozpatrując wniosek H. G. z dnia [...].01.2017r. Biorąc pod uwagę powyższe, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący A. S. nie zgodził się z wydanym postanowieniem. W skardze zarzucił: 1. błędną interpretację tytułu prawnego H. G. - własności 1/32 części udziału budynku gospodarczego, przez co nie miała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Nie miała ona podstaw do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zastępcze wykonanie czynności zwykłego zarządu na podstawie art. 201 k.c. Wymagane było uzyskanie pozwolenia na podstawie art. 199 k.c. 2. błędne uznanie, że stan prawny udziałów w nieruchomości jest sporny. H. G. nie dysponowała prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bez zgody skarżącego - 5/8 udziału i F. S. 1/8 udziału 3. naruszenie Uchwały 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011r. sygn akt II OPS 2/10 w sprawie prowadzonej na podstawie art.. 50 i 51 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji gdy brak tytułu prawnego z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do zmiany sposobu użytkowania obiektu. 4. nieodniesienie się do zarzutu zawartego w zażaleniu, że organ wezwał H., Z. , E. G. i H. B.- współwłaścicieli nieruchomości i następców prawnych W. G. do dostarczenia wniosku skierowanego do sądu powszechnego w trybie art. 199 k.c.- czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu - przysługującego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 5. błędną interpretację i zastosowanie wyroku NSA z 26 marca 2013r. . sygn akt II OSK 2183/11 dotyczącego uznania kiedy pojawia się spór dotyczący prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podstawy do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma sporu kto posiada tytuł prawny do nieruchomości więc nie wystąpiło zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania. 6. naruszenie art. 6,7, 75, 76, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. przez brak pełnego i obiektywnego materiału dowodowego i bezpodstawne zawieszenie postępowania przy braku podstaw do wydania decyzji. 7. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie zażalenia na decyzję z [...] grudnia 2016r.- wezwania do dostarczenia wniosku do sądu powszechnego w trybie art. 199 k.c. w sprawie przekraczającej czynność zwykłego zarządu. 8. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie i pominięcie, że organ prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstępstwie od decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest powiązana ze sprawą odstąpienia od wykonania przyłączy wraz ze studzienkami. 9. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. przez nieodniesienie się przez organ do przytoczonego przez skarżącego orzecznictwa dotyczącego przesłanek z art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a.- istnienia związku przyczynowego między zagadnieniem wstępnym a warunkami do wydania decyzji. 10. naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 75, 76 , 80, 107 § 3 k.p.a. przez brak zebrania pełnego materiału dowodowego i przyjęcie, że bez zgody pozostałych współwłaścicieli większościowych można zawiesić postępowanie i braku wyjaśnienia złożenia wniosku na podstawie art. 201 k.c. 11. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 199 k.c. przez błędne przyjęcie, że H. G. dysponuje wymaganym ułamkowym prawem własności nieruchomości. 12. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 199 k.c. przez błędne przyjęcie, że występuje zagadnienie wstępne niezbędne do rozstrzygnięcia zasadniczej sprawy. 13. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , art. 199 k.c i art. 51 ust. 1 i 7 prawa budowlanego i nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego we wskazanych powyżej kwestiach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu administracyjnego uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powyższego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i warunkiem wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Z praktyki sądowo-administracyjnej wynika, że treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem w pierwszej kolejności niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii niebędącej w kompetencji danego organu administracyjnego, a to warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ w analizowanej sprawie prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b. Obecnie powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że w takim postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (vide np. wyroki NSA: z 22.06.2016 r., II OSK 2566/14, LEX nr 2106686, 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; 3.07.2012 r., II OSK 755/11; 1.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r., II OSK 2426/12). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2183/11, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczne zatem stało się ustalenie, czy wymienieni spadkobiercy inwestora, posiadają tytuł prawny, który legitymowałby ich do skutecznej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spoczywał na wnioskodawcach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi to, czy istniały podstawy do zobowiązania przez organ spadkobierców do złożenia do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego a także czy może to stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nawet gdy ostateczny wniosek został sformułowany jako zgoda na czynność zwykłego zarządu. W ocenie Sądu należy w tym zakresie podzielić stanowisko organów. Sąd wyrokiem z dnia [...].10.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 17/16 - uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...].09.2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał (m.in.) na konieczność badania przez organy nadzoru budowlanego, kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym również w postępowaniu opartym o art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd powołał się na aktualne orzecznictwo przywołując określone wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (np.: wyroki - z dn. 23.06.2016 r. sygn. II OSK 222/16, z dn. 29.01.2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z dn. 22.08.2014 r. sygn. II OSK 490/13 i in.). Nadto Sąd stwierdził, iż: nie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa do nieruchomości przysługującego innym osobom (osobom trzecim); każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art.4 Prawa budowlanego); ta jedna z podstawowych zasad Prawa budowlanego dotyczy także postępowań naprawczych i legalizacyjnych. Sąd wyjaśnił również, że -obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości; to inwestor (także ten, który wykonał roboty nielegalnie) lub właściciel (współwłaściciel) ma wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: jeżeli natomiast pojawiłby się spór, co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to rozstrzygnąć go może jedynie sąd powszechny i wtedy może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art.97 §1 pkt 4 Kpa; przy czym organ każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy winien rozważyć, czy rozstrzygnięcie sporu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne. W związku z wydanym wyrokiem, na podstawie art. 153 p.p.s.a Sąd związał organ i zobowiązał do stosowania się do wydanych zaleceń. W następstwie wydanego wyroku, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...].12.2016 r., znak: [...]. MM, wezwał: H. G., Z. G., E. G. i H. B. - współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. 17) i jednocześnie następców prawnych inwestora, tj. W. G. do dostarczenia, w terminie do [...].01.2017 r., kopii wniosku złożonego do właściwego sądu powszechnego w sprawie wydania przez sąd rozstrzygnięcia, w zakresie przysługującego im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, związanego z dokonaną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na cele mieszkalne. W związku z treścią uzasadnienia wyroku, organ miał podstawy do uznania, że w rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest sporna, zatem konieczne jest rozstrzygnięcie tej okoliczności przez sąd powszechny. Aby do tego doprowadzić, niezbędne było zobowiązanie do wykonania tej czynności przez wymienione osoby. Z akt sprawy wynika, że H. G. dnia [...].01.2017 r., złożyła podanie do Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny (data wpływu [...].01.2017 r.) - o zastępcze wyrażenie woli na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, położonego w B. przy ul. [...] (działce nr [...] obr. 17), tj. części podstawowej budynku gospodarczego, usytuowanego w głębi owej działki przy granicy z posesją sąsiednią przy ul. [...], pobudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. z dnia [...].05.1955 r. Skoro sprawa już zawisła przed sądem powszechnym, to konsekwentnie istniały podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny wniosku H. G. z dnia [...] stycznia 2017 r. - o zastępcze upoważnienie do dokonania czynności. Organ nie miał już podstaw do kontroli zasadności i zakresu wniosku, który złożono do Sądu powszechnego (nawet dotyczącego zgody na dokonanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością zamiast czynności przekraczającej zwykły zarząd). Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. miał podstawy, by postanowieniem z dnia [...].02.2017 r., znak: [...] - zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne, wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. II Wydział Cywilny wniosku H. G. z dnia [...] stycznia 2017 r. - o zastępcze upoważnienie do dokonania czynności zwykłego zarządu nieruchomością, polegającej na zastępczym wyrażeniu woli na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkalny. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ma sporu odnośnie tego kto posiada tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Z ilości udziałów wnioskodawczyni we współwłasności nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przy przekroczeniu czynności zwykłego zarządu (art. 199 kc) bez zgody skarżącego – większościowego współwłaściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego (w 5/8 części prawa własności) i F. S. (w 1/8 części prawa własności). Brak zatem sporu oznacza, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy w obecnym stanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej . Należy zaznaczyć, że nawet kwestie oczywiste dla organu czy skarżącego, dotyczące charakteru tej czynności i realnych możliwości uzyskania pozytywnego orzeczenia Sądu przez wnioskodawców, nie mogą zastępować rozstrzygnięcia Sądu powszechnego, zwłaszcza w świetle wcześniejszej interpretacji uzasadnienia wyroku tut. Sądu, którym organ był związany. Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. W tym znaczeniu nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez sąd sporu między współwłaścicielami o wyrażenie zgody na dokonanie czynności. Wobec niewątpliwego braku zgody współwłaścicieli na zmianę sposobu użytkowania obiektu, organy administracji państwowej winny wyznaczyć odpowiedni termin do wystąpienia przez wnioskodawcę do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W razie wszczęcia takiego postępowania sądowego organ administracji władny jest postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro wydanie decyzji zależy w tym wypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (vide wyroki NSA w Poznaniu z 16.02.1984 r., SA/Po 1157/83, LEX nr 1687800, NSA z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11, LEX nr 1332676, wyrok NSA w Gdańsku z 15.01.2002 r., II SA/Gd 1685/99, LEX nr 654937). Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i stwierdza, że w okolicznościach analizowanej sprawy istniały podstawy do zawieszenia postępowania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy wniosek do sądu powszechnego został złożony przez osoby, które miały do tego uprawnienie w rozumieniu art. 199 czy 201 Kodeksu cywilnego, tj. czy posiadają one przynajmniej połowę udziałów we współwłasności nieruchomości jak również oceny już w toczącym się postępowaniu przed Sądem cywilnym czy jest to czynność zwykłego zarządu czy ten zarząd przekracza. Właściwy do oceny pozwu jest jedynie sąd powszechny, skoro sprawa zawisła już przed Sądem i organ nie może antycypować rozstrzygnięcia, które tenże sąd wyda. Nawiązując do przytoczonej przez skarżącego uchwały NSA, niewątpliwie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. stwierdził, że w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można na inwestora nałożyć obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu uchwały wyeksponował jednak procesowy, dowodowy charakter wspomnianego oświadczenia, podkreślając, że może ono być złożone tylko w sytuacjach wskazanych w ustawie. Powoduje ono, że organ jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ustaleń faktycznych co do tego, czy inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, choć nie wyklucza podważenia mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego. Nie wyłącza też, co oczywiste, wynikającej z art. 4 ustawy konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie stanowi zatem czynność dowodową /procesową/ prowadzącą do wykazania przesłanek wynikających z prawa materialnego, lecz dopuszczalną na zasadzie odstępstwa od ogólnych, bardziej sformalizowanych reguł dowodowych. W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r. organ nadzoru budowlanego również ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego i prawnego w celu stwierdzenia przesłanek materialnoprawnych nałożenia na inwestora jednego spośród obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy. Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wręcz przeciwnie - ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Gwarantują one realizację zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzając dopuszczalność badania w przedmiotowym postępowaniu przez organ, czy inwestor posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy jednocześnie zauważyć, że mając względzie charakter i cel prowadzonego przez organ postępowania tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest wyłączona sytuacja, że inwestor dopiero w trakcie postępowania prowadzonego przez organ takie prawo uzyska. Organ powinien zatem nie tylko ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie np. przysługujące osobom, które wzniosły obiekt budowlany na cudzym gruncie. W takim przypadku organ może zatem zawiesić postępowanie administracyjne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 387/12). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, organ w związku z wydanym wcześniej wyrokiem, zasadnie ocenił, że z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia także w przypadku, kiedy inwestorzy, będący współwłaścicielami nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, w celu uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystąpią do sądu powszechnego w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego tj. z żądaniem rozstrzygnięcia przez sąd w sytuacji, kiedy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomości (wykonanie robót budowlanych). Także w takim przypadku istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że organ administracji nie jest władny oceniać skuteczności czynności podjętej przez inwestorów, a więc nie może oceniać czy spełnione są przesłanki wydania przez sąd powszechny rozstrzygnięcia tj. w przedmiotowym przypadku, czy inwestorzy są współwłaścicielami, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Ta ocena należy do sądu cywilnego, także w zakresie charakteru czynności, w którego kompetencje organ nie może wchodzić. Nieistotne na obecnym etapie postępowania jest ustalenie, czy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane bez stosownego zgłoszenia czy bez stosownego pozwolenia na budowę. W obu przypadkach, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie to nie ma zatem wpływu na prawidłowość postanowienia zawieszającego postępowanie ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd odnośnie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspomniana kwestia powinna natomiast zostać rozstrzygnięta przez organ w dalszym postępowaniu. Ocena zagadnienia wstępnego a nie okoliczności materialnoprawnych postępowania zasadniczego Sąd aktualnie ocenia, zatem zarzuty w odniesieniu do prowadzenia postępowania zasadniczego zostają pominięte. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 151 p.p.s.a Z tego względu Sąd oddalił skargę