II SA/Bd 729/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w 2015 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda K.-P. złożył skargę na uchwałę nr ... Rady Miejskiej w K. P. z dnia ... 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy K. P. w 2015 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miejska w K. P. ustaliła, w formie załącznika do ww. uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (zwany dalej "Programem"). W treści § 3 uchwały postanowiono: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P.." Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu ... 2015 r. W zakreślonym ustawą terminie 30 dni organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały. Podstawę prawną niniejszej uchwały stanowi art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856). Z uwagi na cytowany zapis § 3 kwestionowanej uchwały skarżący wskazał na art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), w myśl którego w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się "akty prawa miejscowego". Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." Cechy konstytutywne aktów prawa miejscowego, jako aktów powszechnie obowiązujących, zdefiniowano w doktrynie i orzecznictwie. W nawiązaniu do tego dorobku kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny uprawnień, obowiązków osób na zewnątrz organizacji gminy. Natomiast zgodnie z delegacją cyt. przepisu, analizowana uchwała stanowi opis i wytyczne dotyczące sposobu wykonywania zadania gminy w roku 2015. Tym samym, uchwała narusza przywołany przepis ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że: "Uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy." (wyrok WSA w Lublinie z 7.08.2012 r., III SA/Lu 463/12). WSA w Bydgoszczy w wyroku z 19.11.2013 r., II SA/Bd 887/13 podkreślił, że: "W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie." Konsekwentnie, w podobnej sprawie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 15.10.2014 r., II SA/Bd 736/14 nie zakwestionował rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym stwierdzono nieważność całej uchwały. Burmistrz wskazał na ewentualną możliwość stwierdzenia nieważności w części dotyczącej tylko zapisu § 3 uchwały. W tym zakresie skarżąca wskazała, że postanowienie o wejściu w życie jest istotnym elementem aktu prawnego, które warunkuje obowiązywanie pozostałej treści uchwały. O takiej istotności świadczy również zapis § 59 ust. 1 pkt 4 Statutu Miasta, który wskazuje, że jest to obligatoryjny element treści każdej uchwały - "termin wejścia w życie uchwały oraz ewentualny okres jej obowiązywania" (uchwała Nr ... Rady Miejskiej w K. P. z dnia ... 2002 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K. P.; Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2003 r. Nr 13, poz. 215 oraz z 2010 r. Nr 24, poz. 270). Tym samym, statut rozstrzyga, że element czasu obowiązywania jest odrębnie ustalany w każdej uchwale i nie powinno się go domniemywać. Kwestionowanego zapisu uchwały nie sposób rozdzielić, bowiem obie jego części są ze sobą powiązane - wyrażają jedną dyspozycję. Wobec tego nie można poszukiwać woli Rady Miejskiej w tym zakresie. Należy podkreślić, że "...konsekwencją prawotwórczego charakteru uchwał statutowych jest wymóg zgodności uchwał i zarządzeń organów gminy z postanowieniami statutu i obowiązek organów nadzoru uwzględniania norm statutowych przy ocenie legalności tych uchwał" (wyrok NSA z 9.03.1999 r., II SA 6/99, LEX nr 46743; Andrzej Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz; LEX 2012). Również przepisy ustawy nie rozstrzygają o okresie obowiązywania tego rodzaju uchwały. Wskazują tylko na potrzebę corocznego uchwalania takiej regulacji (w celu aktualizowania bieżących potrzeb gminy) - art. 11a ust. 1 ustawy. Istotne jest również to, że Rada Miejska nie wskazała konkretnej daty wejścia w życie uchwały. Tym samym nie jest możliwym ustalenie właściwego momentu, zgodne z jasno wyrażoną wolą organu gminy. Natomiast wprost analizowanego zagadnienia dotyczy wyrok WSA w Opolu z 13.09.2011 r., II SA/Op 324/11: "... w § 4 omawianej uchwały, Rada Miasta uzależniła jej wejście w życie od publikacji. Jednakże z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. W tej kwestii, Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98 (publ. OwSS z 2001 r., nr 1, poz. 16, dostępny także na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)), w którym przyjęto, iż odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością." Przedstawiony stan sprawy narusza art. 2 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa). Wobec powyższego, skarżona uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne." W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 2 Konstytucji RP jest niezasadny z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ powołał w tym zakresie wyroki WSA w Opolu z 16.09.2014 r., II SA/Op 335/14, WSA w Krakowie z 3.12.2013 r., II SA/Kr 852/13, WSA w Lublinie z 25.11.2014 r., II SA/Lu 1206/13, wyrok NSA z 13.03.2013 r., II OSK 37/13. Brzmienie przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w uchwale - programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zadań, w tym w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt (doprecyzowania czasookresów), ich sterylizacji albo kastracji oraz usypiania ślepych miotów. Uchwała tego typu musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Akty planowania mają zróżnicowany charakter prawny. Najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. W konsekwencji nawet zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie znaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawi przedmiotowej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa k.-p. uchwały objętej niniejszą skargą nie narusza prawa. Ponadto w ocenie organu, nie powinno dochodzić do takich sytuacji, że w części województw ta sama uchwała podjęta na podstawie tych samych przepisów, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, natomiast w innych stanowi akt prawa miejscowego wymagający publikacji. W ocenie organu linia orzecznicza w zakresie obowiązku publikacji przedmiotowej uchwały winna być jednolita, tak by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała nr ... Rady Miejskiej w K. P. z dnia ... 2015 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy K. P. w 2015 r. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i tym samym, czy dopuszczalne było uzależnienie wejścia jej w życie od uprzedniej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Z art. 11 ust. 1 tej ustawy wynika, że do zadań własnych gminy należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Celem wypełnienia tego obowiązku w art. 11a ust. 1 ww. ustawy zawarto upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 zawarto obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać ten program, wymieniając wśród nich: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powszechnie wskazuje się, że akty prawa miejscowego charakteryzują następujące cechy: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie ich z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, (por. wyrok WSA w Krakowie z 21.02.2011 r., II SA/Kr 1453/10). Jak zasadnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 11.12.2012 r., II SA/Wr 570/12, charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt co do zasady nie decyduje o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będąc jedynie planem, czy też zbiorem zadań, jakie gmina jest obowiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Analizując postanowienia podjętej przez gminę uchwały Sąd uznał, że nie zawiera ona norm pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego. Nie nakłada ona obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotom niezależnym od organów gminy. Pogląd, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego jest ugruntowany orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała taka zaliczana jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno-generalnym i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań wskazanych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Z tego też względu taka uchwała nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym (wyroki WSA we Wrocławiu z 26.06.2014 r., II SA/Wr 410/14 oraz z 11.12.2012 r., II SA/Wr 570/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.11.2013 r., II SA/Bd 887/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.07.2012 r., II S.A./Go 487/12 dostępne na ww.cboisa.nsa.gov.pl). Przyjmując zatem, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że zapis uchwały mówiący, iż wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P., rażąco narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego takie postanowienie, ale nieważnością całej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.