II SA/Bd 771/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...], J. R., K. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. uchyla pkt 3 zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. oddala skargę Gminy Miasta [...] w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących J. R., K. W. i J. W. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina Miasta T. oraz J. R., K. W. i J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] o zwrocie gruntów znajdujących się w T. przy ul. S. [...], będących własnością Gminy Miasta T., stanowiących działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha na rzecz spadkobierców W. W: J. R., K. W. i J. W. i jednocześnie orzekł: 1) zwrot ww. działek nr [...] i nr [...] na rzecz J. R., K. W. i J. W. (każdemu w 1/3 części), 2) zwrot przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta T. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt w kwocie [...] zł, 3) umorzenie – zgodnie z wnioskiem stron – postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonych w T. przy ul. S., Ł. i Ś., oznaczonych jako działki nr [...] oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z kwietnia 1973 r. nr [...] (znak [...]) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T., na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – orzekło o dokonaniu zamiany działek położonych w T., stanowiących własność W. W. i działki przy ul. B. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. W decyzji ustalono warunki zamiany i wskazano, że rozstrzygnięcie o zamianie nastąpiło, ponieważ nieruchomość położona w T. przy ul. Ś. Nr [...] przeznaczona jest na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", a właściciele jej, jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Polskiego wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej. W dniu [...] maja 1973 r., z powołaniem się m.in. na ww. decyzję nr [...], została zawarta umowa zamiany nieruchomości pomiędzy W. W. a Skarbem Państwa, w wyniku której W. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o pow. [...] ha zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego oraz niezabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha (łącznie [...] ha), położonych przy ul. Ś. [...], w zamian za co Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość o pow. [...] ha, położoną w T. przy ul. B. [...]. Ze względu na fakt, że zamieniane nieruchomości miały nierówną wartość, Skarb Państwa dopłacił W. W. kwotę różnicy w gotówce, płatnej w ratach przez okres 3 lat. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002 r. J. R., K. W., J. W. – spadkobiercy W. W., wystąpili do Prezydenta Miasta T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. Ś. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił zwrotu gruntów, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] dnia [...] lutego 2003 r. (decyzja Nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. (Nr [...]) orzekł o zwrocie na rzecz J. R., K. W. i J. W. gruntów o łącznej powierzchni [...] m2, położonych w T. przy ul. M. S. [...], stanowiących działki geodezyjne nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałym zakresie odmówił zwrotu działek: nr [...]. Prezydent orzekł jednocześnie o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta T. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za nabytą, a obecnie zwracaną nieruchomość w wysokości [...] zł. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wystąpił Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd T.-W. w T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r., jednakże Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 787/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. W. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. W związku z wyłączeniem od udziału w sprawie Prezydenta Miasta Torunia (postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]) dalsze postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości prowadził Starosta T. Organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] orzekł o zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] na rzecz J. R. w 1/3 części i K. W. w 2/3 części. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło Miasto T. oraz Polski Związek Działkowców. Miasto podniosło, że decyzja Starosty nie uwzględniła faktu, że od czasu wydania poprzedniej decyzji w 2003 r. weszła w życie zmiana do ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej w skrócie "u.g.n."), która w art. 229a stwierdza, że zwrot nie przysługuje jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę do wywłaszczenia. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo określił wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania przypadającego Gminie, należało bowiem od nowa zwaloryzować wypłacone odszkodowanie, a nie bazować na poprzedniej kwocie ustalonej w decyzji Prezydenta. Odwołująca Gmina podkreśliła, że Starosta nie ustalił czy zwracana nieruchomość była na etapie wywłaszczenia zabudowana. Zauważyła również, że część zwracanych działek jest obecnie wykorzystywana m.in. pod drogę dojazdową do garaży, część jest porośnięta drzewami i znajduje się w sąsiedztwie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Polski Związek Działkowców podkreślił, że skoro poprzednia decyzja Prezydenta Miasta T. została unieważniona, to sprawę należy rozpatrywać od początku i uwzględnić obecnie obowiązującą ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, która jako lex specialis winna mieć pierwszeństwo przed ustawą o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy roszczenie dotyczy gruntów zajętych przez pracownicze ogrody działkowe. Zdaniem PZD ustawa ta powinna być stosowana nawet gdy wniosek o zwrot został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, co zdaniem odwołującego się uniemożliwia orzeczenie o zwrocie spornych gruntów na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ uznał, że tylko część wykupionej na własność Skarbu Państwa nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego i układu komunikacyjnego, została wykorzystana i zabudowana zgodnie z celem wykupu, zaś na części pozostałej urządzono czasowo ogrody działkowe oraz w części w żaden sposób nieruchomość nie została zagospodarowana. Zdaniem organu nie czyni niemożliwym zwrotu spadkobiercom byłego właściciela działki nr [...] zagospodarowanie jej pod ogrody działkowe, gdyż nie jest trafnym twierdzenie, że poprzednie i obecne przepisy dopuszczały lub dopuszczają wywłaszczenie gruntów na ten cel. Poza tym zwrot gruntów J. R. i K. W. nie oznacza likwidacji ogrodów, a jedynie zmianę właściciela gruntów. Ogrody znajdujące się na spornej działce były przy tym urządzone czasowo, bez możliwości budowy altan i sadzenia roślin wieloletnich, których to warunków działkowcy nie dotrzymali. Nadto nie spełniają one warunków przewidzianych w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Według organu nie jest zasadne także podnoszenie w odwołaniu okoliczności, że część gruntów jest wykorzystywana na dojazd do garaży, czy też, że ich część jest porośnięta krzewami. W kwestii określenia w decyzji kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ II instancji podzielił stanowisko odwołujących się, że waloryzacja powinna być obliczona od początku, lecz fakt posłużenia się obliczeniami dokonanymi w poprzednim postępowaniu prowadził do uzyskania tego samego wyniku. Decyzja Wojewody została zaskarżona przez Miasto T. i Polski Związek Działkowców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Bd 3/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2007r. Zdaniem Sądu organy nie orzekły o całości żądania. Starosta T. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o zwrocie przez Gminę Miasto T. niezagospodarowanych działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] użytkowanej jako ogród działkowy. W decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych gruntów. Zdaniem Sądu nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż okoliczność, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wykupionej nieruchomości mimo upływu 10 lat od dnia sporządzenia umowy notarialnej, wymagała poczynienia ustaleń, czy spełnione zostały warunki zbędności działek nr [...],[...] i [...], a zarazem warunki dla ich zwrotu spadkobiercom W. W., określone w art. 137 ust. 2 u.g.n. Tymczasem, mimo że orzeczono o zwrocie tychże działek, z akt administracyjnych nie wynika, by wydanie decyzji było poprzedzone odpowiednimi czynnościami wyjaśniającymi pod tym kątem. Brak w sprawie ustaleń, o których wyżej mowa znajdujących odzwierciedlenie w motywach decyzji, jest równoznaczny z mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił ponadto, że przedmiotem zawartej miedzy J. W. a K. W. umowy notarialnej był tylko udział w trzech działkach o powierzchni [...] m², podczas gdy żądanie zwrotu z 2002 r. obejmowało całą nieruchomość o powierzchni pięciokrotnie większej. Poza tym wobec stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie, postępowanie administracyjne prowadzone było od początku. J. W. winien być zatem – obok pozostałych następców prawnych – adresatem wydanej przez Starostę T. w przedmiocie zwrotu decyzji oraz należało mu, stosownie do art. 10 k.p.a. zapewnić możliwość czynnego udziału w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu. To samo dotyczy postępowania odwoławczego. Niezależnie od wadliwości w powyższym zakresie decyzji, nieuczestniczenie wyżej wymienionego bez własnej winy w postępowaniu stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie. W wyniku kontynuacji postępowania po wyroku Sądu, Starosta Toruński po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] orzekł o: – zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] na rzecz: J. R. w 1/3 części i K. W. w 1/3 części i J. W. w 1/3 części, – prawie wyżej wymienionych osób do odszkodowania w kwocie po [...] zł lub nieruchomości zamiennej stanowiącej równowartość tej kwoty, za działkę nr [...] stanowiącą ogrody działkowe, – oraz o umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], położonych w T. przy ulicy S., Ł. i Ś. Starosta wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] lutego 2009 r. ograniczył żądanie zwrotu nieruchomości do działek nr [...], nr [...] i nr [...], wobec tego należało umorzyć postępowania w przedmiocie zwrotu pozostałej części nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] obejmuje teren kilkudziesięciu zagospodarowanych działek ogrodniczych, a działki nr [...] i nr [...] stanowią niezagospodarowany pas gruntu, częściowo zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów. W części (od ul. G.) teren jest zadrzewiony i porośnięty krzewami. Starosta, powołując się na art. 137 ust. 2 u.g.n. wskazał, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą. Jednakże część nieruchomości (tj. działki nr [...] i [...]) nigdy na ten cel nie była wykorzystana, nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Z dokonanych ustaleń wynika, że na gruncie tym nie zrealizowano żadnej innej inwestycji. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] lipca 1999 r. działki nr [...], nr [...] i częściowo działka nr [...] znajdują się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] o ustaleniach: "przeznaczenie podstawowe – usługi ogólnomiejskie oraz nieuciążliwa działalność gospodarcza". Pozostała część działki nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem O 18 KGt 2/2 o ustaleniach "przeznaczenie podstawowe – droga główna "trasa średnicowa". W ocenie Starosty oznacza to, że spełnione są przesłanki zwrotu działek nr [...] i nr [...]. W odniesieniu zaś do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Starosta podkreślił, iż pracowniczy ogród działkowy "[...]" urządzony pierwotnie jako czasowy, z mocy prawa, tj. art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych po 10 latach stał się w rozumieniu tej ustawy ogrodem stałym. W myśl art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (zwanej w skrócie "r.o.d.") uzyskał status ogrodu rodzinnego. Art. 2 u.g.n. stanowi, iż przepisy tejże ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Takim szczególnym przepisem jest art. 24 r.o.d., który przewiduje, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji należało, zatem orzec o odszkodowaniu lub prawie do nieruchomości zamiennej. Wartość będącej przedmiotem zwrotu nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 ustalono wg operatu szacunkowego na kwotę [...] zł, z czego wynika, iż m2 zwracanej nieruchomości jest warty [...] zł. Zatem w razie braku nieruchomości zamiennej za działkę nr [...] o pow. [...] m2, wnioskodawcom przysługuje odszkodowanie w kwocie [...] zł - po [...] zł dla każdego. Natomiast wysokość odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy Miasto Toruń określono proporcjonalnie do obszaru zwracanej nieruchomości i po waloryzacji za okres 1974-2008 oraz za styczeń i luty 2009 r. wynosi ona [...] zł. Od powyższej decyzji odwołało się Miasto T., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. W ocenie Miasta T. nabycie objętych wnioskiem o zwrot działek nastąpiło nie w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy sprzedaży. Na poparcie tej tezy Gmina Miasta T. powołała się na odnaleziony w kwietniu 2009 r. dowód w sprawie, w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T., wykonanego w październiku 1969 r. Wskazała, że z tego dokumentu wynika, iż nieruchomości objęte postępowaniem o zwrot znajdowały się poza lokalizacją projektowanego osiedla H. S. Ponadto na terenie graniczącym z lokalizacją osiedla przewidziana była projektowana trasa W-Z (obecnie podobny zasięg przewidziano pod projektowaną trasę średnicową), co potwierdza dokument znajdujący się na k. 91 w aktach sprawy. W opinii skarżącej za brakiem podstaw do zwrotu przedmiotowych nieruchomości przemawia również faktyczna realizacja osiedla H. S. w T., poza którą obecnie znajdują się objęte wnioskiem o zwrot działki. W odwołaniu wyrażono również stanowisko, że akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia ww. nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia, gdyż przedmiotowa transakcja odbyła się na wniosek poprzedniej właścicielki i za jej aprobatą. Przemawia za tym adnotacja na decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z kwietnia 1973 r. o zrzeczeniu się środka odwoławczego. Gmina Miasto T. wskazała również na fakt, iż pkt 2 decyzji Starosty T., w którym orzeczono o prawie do odszkodowania lub nieruchomości zamiennej został wydany bez stosownej podstawy prawnej. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika wszak, iż rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o art. 24 r.o.d. Skarżąca podała, że "przepis ten, jako szczególny, w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa administracyjnego trybu postępowania w tego typu sprawach, ani też odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w tej ustawie, w konsekwencji czego roszczenia te winny być zaspokajane wyłącznie na drodze sądowej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w dziale dotyczącym zwrotów także nie przewiduje możliwości ustalania w przedmiotowym postępowaniu odszkodowania z takiego tytułu." Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i tym zakresie orzekł: 1. o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobierców W. W.: J. R. w 1/3 części, K. W. w 1/3 części, J. W. w 1/3 części, 2. o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta T., kwoty [...] zł tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości, 3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], położonych w T. przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron, a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe. Wojewoda uznał, że odwołanie jedynie w części zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., warunkujących zwrot na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] organ odwoławczy uznał, że argumenty skarżącej Gminy Miasto T. dotyczące charakteru prawnego umowy zamiany nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1973 r. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem niesłusznym jest twierdzenie, że nabycie przedmiotowych nieruchomości od W. W. nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy. W decyzji nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z kwietnia 1973 r. wyraźnie zaznaczono, iż dokonanie zamiany działek należących do poprzedniej właścicielki nastąpiło m.in. w trybie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto w tej samej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. w pkt IV zawarto zapis o wypłacie W. W. wartości składników budowlanych zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie ma oparcia w materiale dowodowym twierdzenie skarżącej Gminy jakoby przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte od W. W. na jej wniosek oraz za jej aprobatą. Za niesłuszne organ odwoławczy uznał również twierdzenie o niemożności zwrotu przedmiotowych nieruchomości z uwagi na to, iż znajdowały się poza lokalizacją przedmiotowego osiedla, co potwierdzić miała plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T. z października 1969 r. Wojewoda za niezasadny uznał także pogląd Gminy Miasto T., iż tylko nieruchomość przy ul. Ś. [...] była kluczowa dla budowy osiedla H. S. w T. powołując się na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z kwietnia 1973 r., która ujmuje wszystkie nieruchomości należące do poprzedniej właścicielki, jako położone przy ul. Ś. nr [...]. Organ podkreślił, iż z treści tej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. wynika, że ówczesny organ uznał, iż wszystkie wymienione w niej nieruchomości należące do poprzedniej właścicielki były niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, dlatego też nie można twierdzić, że któraś z nich była kluczową dla jego realizacji, czy też nie. Skargę do Sądu na decyzje Wojewody [...] wniosła Gmina Miasta T. oraz J. R., K. W. i J. W. Skarżąca Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazała, że organ winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tymczasem w aktach brak jakichkolwiek dokumentów czy też map z tamtego okresu, które potwierdzałyby projektowany zasięg osiedla H. S. w T. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T. natomiast wykonana w październiku 1969 r., której kopię Gmina załączyła do odwołania od decyzji Starosty z [...] marca 2009 r. Potwierdza ona, że działki nr [...],[...] i [...] znajdowały się poza obszarem tego osiedla. Gmina wskazała, że skoro na etapie finalizowania transakcji w 1973 r. działki nr [...],[...] i [...] nie były przewidziane pod realizację osiedla H. S., to ich nabycie nastąpiło nie w trybie wywłaszczenia, ale cywilnej umowy sprzedaży. Poprzednia właścicielka mogła, bowiem skutecznie sprzeciwić się wywłaszczeniu tej części nieruchomości. Gmina wskazała, że podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1275/99). Natomiast pozostali skarżący wnieśli o uchylenie pkt 3 zaskarżonej decyzji zarzucając obrazę przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 24 r.o.d., a także art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. – poprzez umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe, pomimo że organ administracyjny zobowiązany był do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej w zamian za ww. nieruchomości, zajęte przez rodzinny ogród działkowy . W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę J. R., K. W. i J. W. należało w całości uwzględnić, natomiast skargę Gminy Miasta T. – tylko w części dotyczącej pkt 3 zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innym powodów, niż wskazuje skarżąca Gmina. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie [m.in.] art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79) i ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r., Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Stosownie zaś do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości". Ze względu na treść cytowanych przepisów istotne jest rozstrzygnięcie, czy umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewoda w zgodzie z przepisami prawa ocenił, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W części wstępnej umowy wskazano bowiem, że strony zawarły ją stosownie do dyspozycji ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto powołano się na treść decyzji z kwietnia 1973 r., której podstawą prawną również był art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zasadnie także Wojewoda stwierdził, że o uznaniu umowy z [...] maja 1973 r. (w zakresie odnoszącym się do gruntu obecnie stanowiącego działki nr [...],[...] i [...]) za umowę będącą wyrazem wolnej woli W. W. nie może przesądzić dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. Aczkolwiek bowiem w treści decyzji nr [...] z kwietnia 1973 r. wskazano, że nieruchomość położona w T. przy ul. Ś. [...] przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "H. S.", to jednak jednocześnie nie wskazano na żaden dokument, w tym w postaci planu, który by określał w jakich granicach przestrzennych założony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) ma być realizowany. Trzeba przy tym zauważyć, że ustawa z 12 marca 1958 r. nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie, w przypadku opisanym art. 3 ust. 2 ustawy (wywłaszczenie na obszarze miasta lub osiedla nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnego do planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), powinien dołączyć "kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan". Ustawa jednakże nie wskazywała, o jaki "plan urbanistyczny" chodzi, a zwłaszcza, czy takowym planem jest przedstawiony przez Gminę Miasta T. "ogólny plan zagospodarowania inwestycji". Obowiązująca w momencie podpisania umowy z 1973 r. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nie używa pojęcia "plan urbanistyczny" ani "ogólny plan zagospodarowania inwestycji" (czyli taki, jaki przestawiła skarżąca Gmina), przewidywała natomiast kilka rodzajów dokumentów planistycznych: plany regionalne (art. 6) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych ("plany ogólne" - art. 13 pkt 1) i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych ("plany szczegółowe" – art. 13 pkt 2 ustawy). O dokumencie z zakresu planowania przestrzennego pod nazwą "ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji" mowa natomiast w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (Dz. U. z 1969 r., nr 48, poz. 373), jako o jednym z rodzajów planów realizacyjnych. O planach realizacyjnych traktowały przepisy Rozdział V ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. (przepisy tego rozdziału zostały skreślone przez art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229) z dniem 1 marca 1975 r.). Nawet jednak jeżeli przyjąć, że to właśnie plan realizacyjny jest "planem urbanistycznym", który – podobnie jak przy wywłaszczeniu na mocy decyzji administracyjnej – powinien określać granice celu wywłaszczenia, to trzeba mieć na uwadze, że dokument przedstawiony przez Miasto nie jest opatrzony żadną czytelną adnotacją, wskazującą, że jest to zatwierdzony w odpowiednim trybie plan realizacyjny. Dowód ten nie może być tym samym podstawą rozgraniczania, czy i w jakim zakresie umowa z [...] maja 1973 r. była umową o nabycie własności w ramach procedury wywłaszczania, a w jakim była wyrazem wolnej woli stron. Przede wszystkim jednak – jak wyżej wskazano – brak jakichkolwiek dowodów, że plan ten był punktem odniesienia dla określenia celu wywłaszczenia określonego w umowie z dnia [...] maja 1973 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z kwietnia 1973 r. Tym samym cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłączenie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela. Z tego względu skarga Gminy Miasta Toruń w zakresie dotyczącym pkt 1 i 2 decyzji jest niezasadna. Odnośnie pkt 3 decyzji, w której Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania, Sąd podziela pogląd skarżących J. R., K. W. i J. W., że w przedmiotowej sprawie rozstrzyganie w zakresie, o jakim mowa w art. 24 r.o.d. należy do postępowania administracyjnego. Wskazany przepis nie precyzuje ani kryteriów, według których roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy mają być uznawane za "zasadne", ani procedury, w jakiej owa "zasadność" ma być orzekana. Wobec tego, o ile roszczenia osoby trzeciej do takiej nieruchomości wynikają z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – powinny być rozstrzygane według kryteriów, procedury i przez organ właściwy dla tego typu żądań – tj. według przepisów Rozdziału 6 Działu III u.g.n., w tym art. 142 u.g.n., który nakazuje staroście orzekanie w przedmiocie rozliczeń z tytułu zwrotu, do których należy kwalifikować żądanie wypłaty odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej, o których mowa w art. 24 ust. 1 r.o.d. (możliwość procedury administracyjnej nie była kwestionowana np. w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 441/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń"). Ze tych względów, uznając, że Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 1 r.o.d., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu Wojewoda winien rozstrzygnąć sprawę w zakresie, o jakim mowa w pkt 3 zaskarżonej decyzji, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni art. 24 ust. 1 r.o.d. w związku z przepisami Rozdziału 6 Działu III u.g.n. i art. 216 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.