II SA/Bd 776/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. tj. z 2015, poz. 114 ze zm.), odmówił S. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę T. F.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że choć potwierdzono sprawowanie przez wnioskodawcę opieki nad chorą matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, nie został spełniony warunek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto wnioskodawca, wbrew wymogowi określonemu w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy nie zrezygnował z zatrudnienia, ponieważ zgodnie z wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie wyrejestrował on działalności gospodarczej, a tylko z dniem [...].2015 roku działalność zawiesił. W odwołaniu od powyższej decyzji S. F. powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15. Wywiódł ponadto, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (cyt. wyżej) nie określa precyzyjnie kwestii zawieszenia działalności gospodarczej, co w myśl ustawy daje status osoby bezrobotnej. Odwołujący się poinformował przy tym, że [...] 2016 r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza została wyrejestrowana. Decyzją z dnia [...] 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że matka wnioskodawcy - T. F., według orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2014 r., jest uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym w orzeczeniu tym określono, że niepełnosprawność znaczna istnieje od [...] 2014r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje w ogóle niepełnosprawność. Uwzględniając datę urodzenia T. F. ([...] 1934 r.) oraz datę wydania orzeczenia i dane w nim zawarte, nie ulega wątpliwości, zdaniem Kolegium, że nie zostało dowiedzione, iż jej niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia, czy też przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek, koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 21 października 2014, sygn. akt. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych preferowany jest pogląd, zgodnie z którym Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych we wskazanym zakresie, nie upatrywał jej w tym, że na skutek wyroku wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, z pominięciem normy art. 17 ust. 1 b, powinni otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach i w wysokości określonej w dotychczasowej regulacji art. 17 ustawy. Przyjmuje się również, że nie ma prawnej możliwości, aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania mogły, bez ingerencji ustawodawcy, określić, uwzględniając konieczność zachowania zasady równości, w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o takowe opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych (bez względu na datę powstania niepełnosprawności). Powołując się na stanowisko wdrożone we wskazanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ odwoławczy stwierdził, że zlecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej S. F., który na datę wydania zaskarżonej decyzji nie należy do kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium powołało się również na stanowisko NSA zajęte w wyroku 10 lutego 2015 r., I OSK 2926/14, w którym Sąd zaznaczył, że skutkiem wejścia w życie wyroku TK nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, jak i wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że choć TK orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy to nie zmienia to sytuacyjni osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne, które muszą czekać na rozwiązania ustawowe. Zdaniem SKO, że w obecnym stanie prawnym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu nie przysługuje, niezależnie od powołanej przez organy podstawy prawnej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacji skarżącego nie zmienia fakt wyrejestrowania z dniem [...] 2016 r. działalności gospodarczej. Mając na uwadze, że organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych związane są obowiązującymi przepisami, wskazującymi wprost na wymóg by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawidłowo uznał, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. F. zarzucił, że spełnia wszystkie kryteria i warunki dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na chorą matkę. Zwrócił uwagę, że odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15 jasno określił wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego i niezgodność z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiot sądowej oceny legalności w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016r. utrzymująca mocy decyzje organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2015, poz. 114 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (ust. 1b). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co zasadnie podnosił w odwołaniu oraz skardze skarżący, ma okoliczność, że w spornej nadal pomiędzy organami oraz S. F. kwestii tj. wykładni przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/13, wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 1 czerwca 2015r. sygn. II SA/Bd 36/15, uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. W wyroku tym Sąd dokonał jednoznacznej oceny prawnej i wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014, sygn. akt. K 38/13, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących, opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji – tj. w zakresie, który stanowił podstawę do orzekania w sprawie. Rozważając skutki tego orzeczenia TK dla stanu prawnego kontrolowanej sprawy (ubiegania się przez skarżącego o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką) z uwagi na rozróżnienie pomiędzy wyrokami zakresowymi oraz tzw. interpretacyjnymi, Sąd podkreślił, że derogując omawiany przepis w powołanym wyżej zakresie, Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia jego mocy obowiązującej, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Sąd wskazał, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi bowiem w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w sprawie. Skarżący nie powinien być bowiem traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w ww. przepisie warunków, ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarówno organy administracji orzekające ponownie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się skarżący z tytułu z rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są przywołanym wyżej wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z 1 marca 2016r. w sprawie II FSK 3548/15. LEX nr 2036616). Wyjaśnić przy tym należy, że przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Pogląd ten wyrażony zatem na gruncie prawa materialnego lub procesowego dotyczyć będzie wykładni przepisów prawa materialnego lub procesowego, prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz prawidłowości zastosowania przepisów, mających w sprawie zastosowanie (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2005). Z uwagi na to, że ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte są w uzasadnieniu orzeczenia, a nie jego sentencji, zasada mocy wiążącej rozciąga się na poglądy wyrażone w motywach orzeczenia sądu. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, J. P. Tarno, Lexis Nexis, Warszawa 2008 r.). Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Bd 366/15 ma pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena wyrażona w tym wyroku jest wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W świetle treści przepisu art. 170 p.p.s.a., nie ma bowiem wpływu na związania organów administracji omawianym wyrokiem sądu administracyjnego, to, że postępowanie niniejsze nie jest bezpośrednią kontynuacją postępowania prowadzonego w wyniku wydania tegoż wyroku i że zostało ono wszczęte na skutek kolejnego wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę. Istotne jest bowiem, że od czasu wydania omawianego wyroku nie zmienił się stan prawny, ani stan faktyczny w ten sposób by stanowisko wyrażone przez WSA w Bydgoszczy w omawianym wyroku się zdezaktualizowało. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku, z którego jednoznacznie wynika, że orzekając w kwestii przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, nie uwzględnia się przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tymczasem orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji, mimo jednoznacznej treści wyroku Sądu, wbrew wymogom przepisu art. 170 P.p.s.a., odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak wykazania, że niepełnosprawność jego matki powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasadnie natomiast, dysponując potwierdzeniem wyrejestrowania przez skarżącego działalności gospodarczej, organ drugiej instancji uznał, że w tym zakresie spełniona została przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że aktualnie w orzecznictwie sadów administracyjnych dominuje stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku WSA w Bydgoszczy, zgodnie z którym wydanie, w stanie faktycznym analogicznym do niniejszej sprawy, orzeczeń odmawiających prawa do przedmiotowego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy TK orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016r. sygn. II OSK 923/16, z 7 września 2016r. sygn. I OSK 755/16, z 4 listopada 2016r. sygn. I OSK 1578/16, CBOSA) Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnią ocenę prawną i wskazania zaprezentowaną w niniejszym wyroku oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Bd 366/15. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.