II SA/Bd 794/06

Dnia 30 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A. i F. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2004 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 107, poz. 2016) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. nakazał A. D. rozbiórkę pawilonu meblowego z częścią socjalną realizowanego przy ul. K. w T. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2003 r. uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1992 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę powyższego obiektu wobec jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a aktualny brak nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia decyzji jednocześnie wynika, iż po przeprowadzeniu kontroli na miejscu budowy i stwierdzeniu, że obiekt znajduje się w stanie surowym otwartym, wydano w dniu 26 stycznia 2004 r. postanowienie wstrzymujące budowę pawilonu. Odwołując się od decyzji organu I instancji T. i A. D. wnieśli o jej uchylenie i zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia przez NSA w Warszawie skargi kasacyjnej od orzeczenia tego sądu odrzucającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2003 r. Odwołujący się podnieśli, że jakkolwiek brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego ul. K. uniemożliwia wszczęcie procesu legalizacji wybudowanego pawilonu, to art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza podstawy do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Poza tym w odwołaniu zawarto zarzuty dotyczące wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, iż organ ten niewłaściwie odczytał ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania T. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1986 r., z którymi, ich zdaniem, sporna zabudowa nie pozostaje w sprzeczności. W dniu 30 kwietnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak aktualnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie, w sytuacji prowadzenia robót na podstawie poprzedzonej wskazaniem lokalizacyjnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki. Zdaniem organu, przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dowieść, że nastąpiło naruszenie prawa przez inwestora. Tymczasem uchybiając art. 7 i 77 §1 K.p.a. organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ odwoławczy przy tym zauważył, że zgodnie z art. 7 i 80 K.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wyjaśnienie sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Konkretyzując powyższe stwierdzenie w uzasadnieniu wskazano, iż PINB w postępowaniu wyjaśniającym nie przeprowadził szczegółowej analizy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. z dnia [...] 1986 r., w którym nieruchomość małżeństwa D. znajdowała się na terenie "zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności - adaptacja", jak również – analizy wskazania lokalizacyjnego Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 1991 r. określającego warunki realizacji zamierzenia w nawiązaniu do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. PINB winien również odnieść się do części opisowej cytowanego planu – "P-1", w której powyższy teren oznaczono funkcją wiodącą mieszkaniowo – usługową. Nadto w ocenie organu II instancji uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji uchybił również przepisowi art. 10 § 1 K.p.a., nie zawiadamiając przed wydaniem decyzji stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Strony postępowania odwoławczego – A. i F. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że kwestionowana przez nich decyzja narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu do rzekomego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, 77, 10 i 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżących organ II instancji ograniczył się do zacytowania powyższych unormowań, nie wskazując, jakich konkretnie naruszeń dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Za braki postępowania pierwszoinstancyjnego nie można bowiem uznać nie przeprowadzenia analizy planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. ani wskazania lokalizacyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, gdyż okoliczność, iż budowę prowadzono na terenie do tego nie przeznaczonym została stwierdzona decyzją ostateczną organu wyższego stopnia nad [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Z kolei stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż naruszono art. 10 K.p.a., wg skarżących nie przystaje do faktycznego udziału A. D. w całym postępowaniu, a jeśli brak powiadomienia go o możliwości zapoznania się z aktami organ odwoławczy uznał za uchybienie mogące wpływać na wynik sprawy, to mógł sam je usunąć. Tak więc organ odwoławczy nie wykazał, iż zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w znacznej części. Niezależnie od tego w skardze podniesiono zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, że nie było podstaw do orzekania o rozbiórce na podstawie tego przepisu. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż obowiązek orzeczenia rozbiórki wynikał z pozbawienia strony legitymacji do budowy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a stanowisko organu odwoławczego przesądziło o braku możliwości nakazania rozbiórki, co przeczy charakterowi decyzji kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z kolei A. i T. D. ustosunkowując się do skargi podnieśli, że przymusowej rozbiórce, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, podlegają tylko obiekty wybudowane bez wymaganego przepisem pozwolenia na budowę, a realizowany przez nich obiekt do takich nie należy, w związku z czym, przed wydaniem decyzji organ I instancji, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, winien zawiesić postępowanie i wyznaczyć inwestorowi termin do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Według nich, z uwagi na powyższe, organ odwoławczy zasadnie orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyrokiem z dnia 12 października 2004 r., sygn. II SA/Bd 465/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji było prawidłowe. Postępowanie tego organu było dotknięte wadami, a w szczególności z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał wady postępowania tego organu i uzasadnił potrzebę ponownego, właściwego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 112/05), uwzględniającym skargę kasacyjną A. i F. R. od orzeczenia tut. Sądu, wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 1127/05) uchylono zaskarżoną decyzję. Zasadniczym powodem tego rozstrzygnięcia uczyniono fakt naruszenia przez organ odwoławczy regulacji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wobec braku dostatecznego wyjaśnienia wymaganych przesłanek warunkujących posłużenie się orzeczeniem kasatoryjnym. Mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wydał w dniu [...] 2006 r. decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą prowadzone w sprawie postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...] 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 1992 r. Natomiast wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przywrócenie przez GINB w W. ważności pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta T. z dn. [...]1992 r., znak: [...] spowodowało, iż przestała istnieć przyczyna dla której nakazano rozbiórkę będącego w budowie pawilonu meblowego. Odnosząc się do wniesionego odwołania organ stwierdził jego zasadność w części dotyczącej interpretacji ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [..] 1986 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. i F. R. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez umorzenie postępowania przed organem I instancji w sytuacji, gdy sprawa nie jest i nie może być bezprzedmiotowa. Zdaniem skarżących umorzenie postępowania może nastąpić jedynie z powodu bezprzedmiotowości sprawy, gdy tymczasem przedmiot sprawy ciągle istnieje. Domagają się oni bowiem rozbiórki spornego pawilonu. Ponadto według skarżących nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. stwierdzające nieważność decyzji własnej z dnia [...] 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 1992 r. Skarżący wskazują, iż nie żądali wyłącznie wyeliminowania wadliwej ich zdaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także podnosili, że małżonkowie D. utracili pozwolenie na budowę na skutek przerwy w realizacji budowy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił również, że zaskarżonym orzeczeniem nie umorzył postępowania w sprawie, lecz uchylił decyzję organu l instancji i umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki pawilonu meblowego, gdyż przestała istnieć przyczyna, na którą powołał się PINB PG w T., nakazując, na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, rozbiórkę obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to Sądowi w niniejszej sprawie na uwzględnienie skargi pomimo tego, że nie wszystkie zarzuty w niej zawarte można uznać za trafne. Sąd z urzędu wziął pod uwagę naruszenie przez organ II instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB), przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis, któremu uchybiono w postępowaniu przed organem II instancji, to art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego odwołanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wskazać należy, że ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazanie co dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracyjny postanowień art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu. Z kolei związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, System Informacji Prawnej Lex nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, Lex nr 187499). W judykaturze powszechnie przyjmuję się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sadu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1 poz. 2 ...). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji polegające na uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] 2004 r. nakazującej A. D. rozbiórkę pawilonu meblowego z częścią socjalną na posesji nr [...], przy ul. K. w T. było już przedmiotem dwóch postępowań sądowoadministracyjnych. Wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. w sprawie II SA/Bd 465/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę A. i F. R. na to rozstrzygnięcie. Następnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., II OSK 112/05, uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wskutek tego doszło do wydania w dniu 16 lutego 2006 r. II SA/Bd 1127/05 kolejnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Tym razem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję WINB. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł m.in. następujące stwierdzenie: "... w judykaturze przyjęto, że Sąd Administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem wówczas obowiązującego stanu prawnego, w związku z czym zmiany stanu faktycznego lub prawnego powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej, a przed rozpoznaniem skargi, nie mogą być uwzględnione przez sąd oceniający legalność owej decyzji. Zmiany także winien natomiast wziąć pod uwagę organ prowadzący w następstwie wyroku ponowne postępowanie w sprawie, przy czym w niniejszym przypadku, stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (jego pierwszą część)". Należy uznać, że oznacza to niewątpliwie, że organ odwoławczy (tu WINB) wskutek ponownego postępowania administracyjnego, wydać powinien decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy. Ocena prawna i wskazanie Sądu są w tym zakresie oczywiste i jednoznaczne. Jak wywiedziono na wstępie rozważań, wiążą one zarówno organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jak i Sąd rozpoznający skargę A. i F. R. z dnia 26 lipca 2006 r. WINB nie zastosował się do wskazań sądu wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. i podjął rozstrzygnięcie na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine to jest: uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ w sprawie rozbiórki pawilonu meblowego z częścią socjalną. To rozstrzygnięcie, jako naruszające przepis art. 153 p.p.s.a, podlegało więc uchyleniu przez Sąd zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponadto należy stwierdzić, że jest ono nieadekwatne do stanu sprawy, co podnieśli w skardze skarżący. Godzi się w tym miejscu przytoczyć pogląd wyrażany w komentarzu do k.p.a. pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego, a dotyczący rozstrzygnięć organu odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Autorzy tego komentarza wskazują iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego decyzją. Art. 138 § 2 pkt 2 in fine wprowadza natomiast wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano je z naruszeniem przepisów o właściwości ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski W-wa 2003 r., str. 589-591) Żadna z wymienionych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ani też inna o podobnym znaczeniu. Okoliczność, którą powołał organ II instancji jako uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia to; "zmiana stanu faktycznego sprawy, po zmienionym stanowisku GUNB w W. i przywrócenie pozwolenia na budowę", która w jego ocenie powoduje "brak podstaw do nakazania rozbiórki rzeczowego pawilonu meblowego". W świetle przytoczonych powyżej argumentów, wskazana przez WINB okoliczność nie może zostać zaakceptowana jako podstawa rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Mając powyższe na uwadze, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak w sentencji wyroku.