II SA/Bd 833/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi R.M. i R.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 2, i ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a."), Starosta W. odmówił skarżącym R. i R. M. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P. G., gmina L., oznaczoną numerem 13/1, której własność z dniem [...] stycznia 1999 r. nabył z mocy prawa Powiat W., zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]. Organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda K. – P. przekazał według właściwości Staroście wniosek skarżących (który Wojewoda otrzymał w dniu [...] listopada 2015 r.) dotyczący wskazania organu właściwego do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P. G., gmina L. działka nr [...]. Organ wezwał skarżących do złożenia dokumentów świadczących o złożeniu w terminie [...] grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie odszkodowania za nabycie nieruchomości przez Powiat W. na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedz skarżący stwierdził, że nie został zawiadomiony o konieczności złożenia w terminie do [...] grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania. Organ, po przeanalizowaniu dokumentów znajdujących się w archiwum Starostwa (dzienników korespondencji z lat 2004 – 2006), ustalił, że w tym okresie nie wpłynął stosowny wniosek skarżących. Organ stwierdził, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania (działka nr [...]) stała się własnością Powiatu W. zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody K. – P. z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]. Warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania jest, zgodnie z 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, złożenie przez właściciela nieruchomości wniosku w okresie od [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Brak złożenia wniosku we wskazanym terminie powoduje wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, niezależnie od tego z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. W złożonym odwołaniu skarżący podnieśli, że decyzja Wojewody stwierdzająca przejście nieruchomości (działki nr [...]) na własność Powiatu W. została wydana prawie 5 lat po wygaśnięciu przysługującego roszczenia o wypłatę odszkodowania. Zwracając uwagę, że zgodnie z art. 9 k.p.a. strona nie powinna ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa, odwołujący podnieśli, że Wojewoda nie wydał decyzji w czasie, w którym mogliby ubiegać się o odszkodowanie i nie jest to dowodem na to że skarżący nie wiedzieli, iż działka nie jest ich własnością, tym bardziej że figurowała cały czas w księdze wieczystej skarżących. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, których własność dotychczasowi właściciele utracili z dniem [...] grudnia 1998 r., na mocy art. 73 ust. 1 ww. ustawy, może być złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Wniosek skarżących o odszkodowanie z dnia [...] listopada 2015 r. został złożony z uchybieniem wyznaczonego ustawowo terminu, zatem z zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. ustawy roszczenie o odszkodowanie wygasło. Odnosząc się do zarzutu zbyt późnego wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na własność Powiatu W. Wojewoda podkreślił, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, tzn nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz potwierdza zaistnienie określonych skutków z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. Data wydania decyzji przez Wojewodę jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż pozostaje bez związku z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. W skardze do sądu administracyjnego R. i R. M. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając: 1) naruszenie art. 73 ust. 1 – 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. u. Nr 35 poz. 179); zdaniem skarżących ich sprawa powinna być procedowana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu wejścia w życie przepisów ww. rozporządzenia, a więc w oparciu o przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, 2) rażące naruszenie Konstytucji tj. art. 2, art. 32 ust. 1, a w szczególności art. 21 ust. 2, który wprowadza zasadę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem; Zdaniem skarżących wynika z tego, że organ władzy publicznej winien z urzędu czuwać, aby wywłaszczonego (właściciela) nie spotkała krzywda i aby nie poniósł z tego tytułu szkody; z tą zasadą koresponduje art. 9 k.p.a., do której Wojewoda w ogóle się nie odniósł; 3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy były prowadzone jakieś rokowania z poprzednikami skarżących tj. poprzednimi właścicielami działki nr [...], małż. Zasada, od których skarżący nabyli nieruchomość w maju 1986 r. - w zakresie wywłaszczenia jej części pod drogę wojewódzką, tak jak w przypadku innych właścicieli nieruchomości na terenie gminy L.. Podnosząc zarzut naruszenia Konstytucji oraz art. 9 k.p.a. skarżący podnieśli, że nie mogli do [...] grudnia 2005 r. składać wniosku o odszkodowanie, gdyż nikt ich nie informował, że zajęto pod drogę część ich nieruchomości. O tym fakcie dowiedzieli się dopiero z zawiadomienia K. – P. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem skarżących organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, że wygaśnięcie roszczenia nie jest równoznaczne z jego przedawnieniem, że nadal obowiązuje art. 151 k.c., że właściciele gruntów, którym zabiera się grunty na poszerzenie dróg w trybie spec – ustawy z 2003 r. o realizacji inwestycji drogowych otrzymują odszkodowania bez złożenia wniosku. Zdaniem skarżących organy obu instancji powinny poinformować, w ramach zasad współżycia społecznego, że mają prawo np. złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania i czy taki wniosek jest możliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, o co wniósł organ. Została ona złożona przez uprawnione podmioty, z zachowaniem terminu ustawowego (zaskarżona decyzja została doręczona [...] czerwca 2016 r., a według stempla pocztowego skarga została nadana [...] czerwca 2016 r.). Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że poddana kontroli Sądu decyzja dotyczy nieruchomości – działki nr [...] położonej w miejscowości P. G., gmina L., co do której Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] września 2010 r. [...], na podstawie art. 73 ust. 1 – 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie jej przez Powiat W., z dniem [...] stycznia 1999 r. , wskazując, że w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła ona współwłasność skarżących i zajęta była pod drogę publiczną zaliczoną w dniu [...] grudnia 1998 r. do dróg wojewódzkich, a od [...] stycznia 1999 r. – do dróg powiatowych. Powyższa decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 19 listopada 2010 r. nr BOI-2n-785-O-610/10. Decyzja Ministra została wprawdzie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 231/13), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1726/13) uchylił wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę na decyzję Ministra. Z powyższego wynika, że w sposób prawomocny został rozstrzygnięty obecny status przedmiotowej nieruchomości: jest ona nieruchomością, która obecnie jest własnością Powiatu W., nabytą w ściśle określony sposób tj. z mocy prawa, na podstawie przepisu o charakterze wywłaszczeniowym tj. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przy czym momentem nabycia własności jest [...] stycznia 1999 r. Z tym sposobem wywłaszczenia ustawodawca powiązał prawo odszkodowania, którego sposób realizacji określił w art. 73 ust. 1, 2 oraz 3 i 4 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że bezzasadne są zarzuty skarżących odwołujące się do innych niż wyżej wskazana, sytuacji prawnych i faktycznych tj. powołujących się na możliwość określenia odszkodowania w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich czy w związku z przepisami tzw. spec – ustawy drogowej (tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Chybione jest też powołanie się przez skarżących na przepis art. 151 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze." Nie dotyczy on zatem w ogóle problemu wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania prawa własności właścicielowi gruntu), a jedynie możliwości uregulowania statusu prawnego nieruchomości w przypadku zajęcia jej przy budowie budynku lub urządzenia. Rozwiązanie takiego problemu następuje m.in. w taki sposób, że ten który wzniósł budynek lub urządzenie, kupuje od właściciela gruntu zajętą część nieruchomości. Jest to zatem sytuacja inna niż przy wywłaszczeniu. Wywłaszczenie oznacza odebranie własności niezależnie od woli właściciela (w tym wbrew jego woli). We wskazanym przepisie art. 151 Kodeksu cywilnego mowa zaś o innej sytuacji – kiedy to właściciel sam chce się wyzbyć nieruchomości, uznając że jest to najlepszy sposób rozwiązania sytuacji, w której część nieruchomości została zajęta pod budynek lub urządzenie wzniesione przez inną osobę. W tym wypadku nie ustala się odszkodowania, ale cenę zakupu nieruchomości. W powyższej wskazanej sytuacji prawnej organy zasadnie rozpatrywały sprawę w oparciu o przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do treści art. 73 ust. 2 ww. ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przede wszystkim wskazać należy, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27). Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła ścisłe granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wskazanie w omawianym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2258/11; z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08 - wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym też zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08, LEX nr 563128). Należy przy tym podkreślić, że przedawnienie oznacza sytuację, kiedy roszczenie istnieje (a więc nie wygasło), tyle tylko że ze względu na upływ określonego czasu (okresu przedawnienia) dłużnik może odmówić wierzycielowi spełnienia roszczenia. Wbrew twierdzeniu skarżących przedawnienie nie dotyczy zatem roszczeń, które przestały istnieć (wygasły). Trzeba też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy stwierdzając jego zgodność z Konstytucją RP. Wskazać tu należy wyroki: z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60), z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123). W szczególności Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Nie można podzielić zarzutów skarżących wskazujących, że o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym dowiedzieli się już po upływie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Ustawa regulująca kwestię odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne uchwalona została w dniu 13 października 1998 r., a wnioski mogły być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Kwestia ta została uregulowana w akcie prawnym o randze ustawowej w sposób czytelny i zrozumiały poprzez określenie wprost terminu do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Powołany powyżej akt normatywny został opublikowany i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć nadto należy, że na organie administracji publicznej nie spoczywa obowiązek indywidualnego powiadomienia obywateli o obowiązujących przepisach prawa, które ogłaszane są w ogólnodostępnych publikatorach. Nie było też obowiązkiem organu informowanie o stanie faktycznym istniejącym na gruncie skarżących tj. o tym, że stanowi on część drogi. Wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych ograniczony jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Obowiązkiem każdego obywatela jest zaś zapoznanie się z obowiązującym porządkiem prawnym i w myśl zasady ignorantia iuris nocet (brak znajomości prawa szkodzi) nikt nie może zasłaniać się nieznajomością przepisów prawa. Obowiązkiem właściciela jest też dbałość o stan jego nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że gdyby ustawodawca dążył do tego, aby termin na złożenie wniosku o odszkodowanie liczyć od dnia, w którym dotychczasowi właściciele dowiedzieli się o przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to po pierwsze nie wskazywałby że przedmiotowe nabycie następuje z mocy samego prawa, po drugie nie wskazywałby, że następuje to z dniem 1 stycznia 1999 r. i po trzecie - nie określiłby precyzyjnie terminu na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie zakreślając datę początkową i końcową, a wskazałby jedynie, że roszczenie takie przysługuje w określonym terminie liczonym od chwili gdy dotychczasowi właściciele powzięli wiedzę o wywłaszczeniu. Tego jednak ustawodawca nie uczynił i tym samym przepis art. 73 ustawy winien być interpretowany ściśle zgodnie z wykładnią literalną. Wskazać nadto należy, że decyzja o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, albowiem w art. 73 ustawodawca wprost wskazał, że nabycie w oparciu o tenże przepis prawa następuje z mocy samego prawa. Okoliczność, że dopiero na podstawie tej decyzji Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje automatycznie przeniesienia daty skutecznego nabycia na dzień dokonania wpisu w księdze wieczystej, albowiem datą nabycia przez uprawnione podmioty nieruchomości na podstawie art. 73 powyżej powołanej ustawy jest dzień 1 stycznia 1999 r. W przedmiotowej sprawie w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy Wojewoda nie wydał decyzji, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości skarżących na rzecz Powiatu została bowiem wydana, jak wyżej wskazano, dopiero w dniu [...] września 2010 r. Niemniej jednak okoliczność, iż w terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, nie została wydana decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości nie wyłączała obowiązku zachowania przez uprawnionego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ((...)). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.