II SA/Bd 845/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta B. ustalił odszkodowanie na rzecz E. P. w łącznej kwocie [...] zł za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy B., położoną w B. przy ul. S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0258 ha. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; z późn. zm., zwanej w skrócie "Przepisami wprowadzającymi") nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi odszkodowanie wypłaca gmina. Starosta ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r., z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności wyżej opisanej części nieruchomości (określanej dalej w skrócie jako "działka nr [...]"), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i będącą w tym dniu własnością nieżyjącej S. R., a zaliczonej od dnia [...] stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Na podstawie postanowienia Sąd Powiatowego w B. z dnia [...] października 1974 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...] właścicielem ww. nieruchomości, zapisanym w księdze wieczystej KW nr [...] jest E. P. Określenie wartości nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu, który uwzględniając art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") oszacował jej wartość na kwotę [...] zł tj. ok. [...] zł za 1 m2. Organ ocenił, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dostatecznie uzasadniony. Tym samym dokument ten został przyjęty jako podstawa do ustalenia odszkodowania. W złożonym odwołaniu Prezydent Miasta B. zarzucił Staroście naruszenie art. 130 i 134 u.g.n., § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2007, poz. 2109; z późn. zm.; zwanym w skrócie "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości") oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."). Zdaniem odwołującego decyzja Starosty została wydana bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Za niezgodne z prawem odwołujący uznał określenie wartości rynkowej nieruchomości stosownie do § 36 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości tj. jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów przyległych będących gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ich powierzchni. Odwołujący wskazał, że nieruchomości drogowe nabywane są nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej. Przejście prawa własności takich nieruchomości odbywa się również w drodze czynności cywilnoprawnych, czego dowodem są przedstawione wcześniej organowi odwoławczemu w innych sprawach załączone do odwołania kopie umów sprzedaży. Ceny uzyskane w tych transakcjach są cenami rynkowymi. Strony tych umów są, bowiem niezależne od siebie, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, a cena nieruchomości ustalana jest w drodze negocjacji stron, których podstawą jest wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy istnieje rynek nieruchomości zajętych pod drogi. W tym względzie odwołujący wskazał na wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08, WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 636/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 527/08. Odwołujący wskazał, że zdarzają się także transakcje zawierane pomiędzy osobami fizycznymi, dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, których stan jest regulowany w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, przy czym strony tych umów są świadome stanu istniejącego na gruncie. Także w tym względzie odwołujący wskazał na kopie umów załączone do wcześniejszych odwołań. Zdaniem odwołującego przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do niczym nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen uzyskiwanych na rynku. Przyjęty sposób wyceny może skutkować tym, że położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki zajęte pod drogi będą miały rażącą inną wartość 1 m2 tylko dlatego, że działki do nich przylegające mają inne przeznaczenie. Nie wzbudziło to wątpliwości Starosty, który bezkrytycznie przyjął operat szacunkowy jako dowód mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, iż § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w ust. 1 i 2 określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny. W przepisie tym wyrażono generalną zasadę, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku takowych możliwe jest odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zdaniem Wojewody prawidłowo w sprawie jako dowód został przyjęty operat szacunkowy z [...] września 2008 r., który został sporządzony rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publicznej. W operacie rzeczoznawca szczegółowo uzasadnił wybór metody wyceny (str. 13 – 17 operatu). Rzeczoznawca wskazał, że przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publicznej brak jest cen transakcyjnych o charakterze rynkowym tj. transakcji spełniających warunki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. Wojewoda podzielił ten pogląd. Transakcje te nie spełniają warunków transakcji rynkowej, określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. gdyż nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta (nabywcą może być tylko Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego – w zależności od klasyfikacji drogi), a ponadto nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Odnośnie wykazywania w odwołaniu – poprzez załączone kopie dokumentów – istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda podniósł, że nie stanowiły one zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków związanych z działką wyceniana. Wojewoda wskazał na wyjaśnienia rzeczoznawcy (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.), w którym wyjaśniono, w odniesieniu do działki mającej takie same cechy jak wyceniania działka E. P., że wśród nieruchomości wskazanych w odwołaniu nie było nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej, dlatego nie zostały uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym. Akt notarialny z dnia [...] października 2008 r. (repertorium A [...]) został zawarty po dniu sporządzenia operatu szacunkowego tj. po [...] września 2008 r. Akty notarialne z [...] listopada 2003 r. i z [...] maja 2004 r. nie mogły zostać wzięte pod uwagę ze względu na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych aktów (sprzeczność z art.. 134 u.g.n.). Akty notarialne z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na nieporównywalność wskazanych nieruchomości pod względem stanu prawnego, sposobu użytkowania i lokalizacji. Ponadto te transakcje nie mogły być wykorzystane przez rzeczoznawcę ze względu na art. 134 u.g.n. zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1) przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Z uwagi na gwałtowną zmianę cen transakcyjnych na rynku nieruchomości w okresie następującym po zawarciu tych dwóch ostatnich aktów nie mogły być one brane pod uwagę w rzetelnie sporządzonej wycenie. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, iż zapisy § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie dają możliwości wyceny nieruchomości zgodnie z określoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. zasadą korzyści. Organ odwoławczy wskazał, że podobne stanowisko wyraził Zespół Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (w skrócie "ZERM") w opinii z dnia [...] listopada 2007 r. Zaleca się w niej stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia a art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tj. zasadą korzyści. Organ podniósł, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania ("ceny") za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na nierówną pozycję stron. W skardze do sądu administracyjnego Miasto B. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B., zarzucając im naruszenie art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich niezastosowanie, a ponadto art. 7, art. 8,art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedkładając przy odwołaniu dowody nie miał zamiaru dokonać wyboru nieruchomości podobnych (jak to ocenił organ odwoławczy w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy), lecz wykazać, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także wykazać, że rynek ten jest ukształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Skarżący zwrócił uwagę, że w innych sprawach Wojewoda uznawał przedkładane dowody i uwzględniał stawiane na ich podstawie zarzuty. Niejednolita ocena dowodów nie odpowiada standardom rzetelnej procedury, gdyż przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, godzi także w zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania. Skarżący zarzucił, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (skarżący przywołał tu wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 59/09) przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, nabywane umową cywilną często położone są w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych regulacją art. 73 Przepisów wprowadzających, a ich sposób użytkowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej jest taki sam jak przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego organ bezkrytycznie przyjął informacje rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne. Dodatkowe wyjaśnienia w tej kwestii pozwoliłyby Wojewodzie na ustalenie, że w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. – już 17 transakcji. Ponadto nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne są także osoby fizyczne. Odnośnie twierdzenia organu, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna nieruchomości drogowej nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. skarżący wskazał na przeciwny pogląd mający odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08, WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 636/08, WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 471/08). Przywoływana przez Wojewodę opinia ZEZ Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie stanowi natomiast prawa i jest wyłącznie stanowiskiem zespołu niemającym mocy aktu obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz E. P. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położoną w B., stanowiąca działkę nr [...], stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Artykuł 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do cytowanego przepisu warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazanie, że uwłaszczeniu podlegają nieruchomości o określonym stanie faktycznym tj. już zajęte pod drogi publiczne oznacza, że chodzi o takie nieruchomości, co do których właściciel jeszcze przed uwłaszczeniem, ze względu na publiczną dostępność drogi, miał ograniczoną swobodę dysponowania. Przyznawane odszkodowanie jest tym samym jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. W przekonaniu Sądu taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP. Jak bowiem zauważył już Trybunał Konstytucyjny – ust. 2 artykułu 21 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania", które to pojęcie nie zostało w Konstytucji sprecyzowane. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który jest bardziej elastyczny. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (por. część III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A z 2004r., Nr 7 poz. 66 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121570). Zgodzić się należy z poglądem Trybunału, wyrażonym we wskazanym wyroku, że "w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była, bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...]." Na mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości ( art. 150 ust. pkt 1 u.g.n). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie Wojewoda (w ślad za opinią biegłej) odwołując się do treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 151 u.g.n. zastosował dwutorową argumentację: z jednej strony, w oparciu o dane z lokalnego rynku twierdzi, że ze względu na niewielką ilość transakcji nie można stworzyć zbioru nieruchomości podobnych (o określonej wskutek transakcji wartości), na podstawie którego możliwa byłaby wycena przedmiotowej nieruchomości; z drugiej strony – Wojewoda w istocie odmawia możliwości uznania takowych transakcji za transakcje rynkowe, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 151 ust. 1 u.g.n. tj. braku możliwości wyeksponowania nieruchomości na rynku i braku swobody wyboru kontrahenta, a nadto ze względu na to, że § 36 ust. 1 rozporządzenia nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust.3 i 4 u.g.n. Przyjęcie takiej oceny charakteru umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. Tymczasem, jak wyżej zwrócił Sąd uwagę – wykładnia art. 73 Przepisów wprowadzających w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie ma na celu zwrócenie byłemu właścicielowi równowartości nieruchomości nieobciążonej. "Słusznym odszkodowaniem" jest w tym wypadku równowartość nieruchomości obciążonej i to obciążonej w szczególny sposób – poprzez zajęcie pod drogę publiczną. Narzuca to tym samym konieczność poszukiwanie transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Możliwe są przy tym sytuacje, iż w drodze takich transakcji nabywane były nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie tylko w sytuacji opisanej w w art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających, (tj. kiedy zajęcie nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r.) ale nieruchomości które zostały zajęte pod drogi publiczne w późniejszym okresie np. w wyniku zwykłego błędu podmiotu budującego drogę publiczną. Należy też zwrócić uwagę, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa; Dz. U. Nr 106, poz. 668) stanowiący, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) – nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na gruntach stanowiących drogę publiczną. Określa on dominium wskazanych podmiotów w odniesieniu do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 87/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności ww. podmiotów mogą zatem podlegać obrotowi. Istniała (i nadal istnieje) także możliwość zawierania transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, pomiędzy osobami fizycznymi, które działają w zaufaniu do ksiąg wieczystych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, niepubl.). W przypadku takiej transakcji niewątpliwie spełnia ona wymogi transakcji rynkowej, o której mowa w art. 151 ust.1 u.g.n. Błędny – bo niezgodny z powyższą interpretacją – pogląd prawny Wojewody odnośnie możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne skutkował błędną oceną opinii biegłego. Zasadny jest także zarzut błędnego uznania za wyczerpującą opinii biegłego odnośnie braku możliwości znalezienia dostatecznej ilości nieruchomości podobnych. W opinii z [...] września 2008 r. biegła wskazała na poziom cen uzyskiwanych przy nabywaniu prze Gminę B. działek gruntu zajętych pod drogi gminne (str. 13 opinii), z czego wynika, że transakcje takie są zawierane. Natomiast w piśmie z [...] czerwca 2009 r. biegła wskazuje jedynie ogólnikowo na sporadyczność takich transakcji. W rezultacie operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegła nie uzasadnia bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia w przedmiotowym przypadku od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. W świetle powyższych rozważań obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego tego warunku nie spełnia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość odmiennej – bo opartej na innym materiale porównawczym – wyceny przedmiotowej nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje wynikłe z operatów szacunkowych przedstawionych przez skarżące Miasto i wezwać Miasto do wskazania innych niż tylko przykładowe transakcji w celu pełnego wykazania zasadności podnoszonych twierdzeń. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględniania skargi, stosownie do art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.