II SA/Bd 858/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 49/2024 Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważności uchwały Rady Gminy Waganiec nr III/24/2024 z dnia 18 czerwca 2024 r. w sprawie określenia dodatkowych usług świadczonych przez Gminę Waganiec w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowywania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ustawodawca nie po to upoważnił radę gminy do ustalania cen za usługi dodatkowe aby w jej imieniu czynił to przedsiębiorca. Stanowi to przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399) – dalej jako "u.c.p.g.". Wojewoda zakwestionował również zapis zawarty w § 1 ust 2 pkt 1-3 oraz pkt 5 uchwały, w którym użyto stwierdzenia "w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 6r ust. 4 cyt. ustawy rada gminy może określić wyłącznie rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę bez informowania za co ta usługa będzie świadczona. Dlatego cytowana część zdania powinna być uchylona jako nie znajdująca podstawy prawnej. Ponadto cena za usługę dodatkową w ramach, której gmina będzie odbierać i zagospodarowywać ponadnormatywne ilości odpadów nie może być utożsamiana z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Cena ma charakter cywilnoprawny, w przeciwieństwie do opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi z art. 6n ust. 1 cyt. ustawy, która to opłata jest pewnego rodzaju daniną o charakterze publicznoprawnym polegającą przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Wojewoda wywiódł, że przesądzającym o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały jest brak ścisłego wypełnienia dyspozycji art. 6r ust 4 ustawy w części dotyczącej określenia cen za usługi wymienione w § 1 ust. 2 pkt 1-5. Odesłanie w § 4 uchwały potencjalnych adresatów prawa miejscowego do "cennika wykonawcy" nie stanowi wypełnienia dyspozycji określonej w tym przepisie, który obliguje do określenia w uchwale wysokości cen za te usługi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Waganiec reprezentowana przez Wójta zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. i art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak jednolitości stosowania prawa przez Organ nadzoru, przez co m.in. naruszono zasadę pogłębiania zaufania przez organ, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 6r ust. 4 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w § 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz pkt 5 określenie "w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi" stanowi przekroczenie ustawowe ww. przepisu; 2. art. 6r ust. 4 u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej uchwale brak jest elementów obligatoryjnych, tj. określenia w uchwale wysokości cen za usługi dodatkowe; 3. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Waganiec jest nieważna i narusza prawo w sposób istotny, podczas gdy treść jej uchwały odpowiada prawu, bowiem postanowienia uchwały stanowiły w istocie jedynie transponowanie treści przepisów ustawowych na grunt aktu prawa miejscowego, a zatem nie kreowały normy prawnej pozostającej w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. W uzasadnieniu skargi Wójt podniósł, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa, a jej treść odpowiada treści uchwały podjętej przez Radę Gminy Aleksandrów Kujawski, której nieważności nie stwierdzono. Strona skarżąca wskazała, że Wojewoda w uchwałach podjętych przez inne rady gminy w województwie w sprawie usług dodatkowych nie kwestionował przepisów dotyczących odesłania do cennika Wykonawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że ustawodawca w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. precyzyjnie określił zakres przedmiotowy uchwały. W ramach tego upoważnienia rada gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą, które powinny być adekwatne do zakresu delegacji ustawowej udzielonej radzie m.in. określa dodatkowych usług, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi, a nie sposób czy zasadę ustalania ceny delegując przy tym ten obowiązek na inny podmiot. Organ wskazał, że wbrew zarzutom strony skarżącej załączono dl skargi jako przykład uchwała jednego z samorządów nie odpowiada treści uchwały skarżącej, ten bowiem samorząd wypełnił dyspozycję art. 6r ust. 4 u.c.p.g. i określił w § 1 ust. 4 pkt 1-5 cenę za dodatkowe usługi, których rodzaje określił w § 1 ust. 2 pkt 1-5. Przywołanie się na podobne rozwiązania innych organów nie zwalnia organu stanowiącego prawo miejscowe od zgodnego z prawem, stanowiskami orzecznictwa i doktryny stosowania przepisów prawa. Organ nadzoru wskazał, że nie kwestionuje sposobu świadczenia usług wyrażonego przez organ stanowiący w § 1 ust. 3, a jedynie brak ustalenia ceny za usługi dodatkowe oraz modyfikację przepisu ww. zakresie. Wojewoda wywiódł, też że w przedmiotowej uchwale winny się znajdować wyłącznie regulacje o charakterze normatywnym, nie zaś postanowienia informacyjne do jakich należy zaliczyć zapisy rozszerzające określenie dodatkowych usług za co będą świadczone i to jeszcze z użyciem pojęcia, którego ustawodawca nie używa. W ocenie Wojewody kwestionowane regulacje w sposób istotny naruszają art. 6r. ust. 4 u.c.p.g. oraz § 135 w zw. z § 134 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016, poz. 283 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) - dalej "u.s.g." uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż strona skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 26 listopada 2024 r., nr VIII/53/2024 stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (w zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przepis art. 148 p.p.s.a. ani przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Przyjmuje się, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA). Przy czym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06 oraz z 24 stycznia 2019 r., VIII SA/Wa 845/18 – opubl. w CBOSA). Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził sprzeczność uchwały z art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 399). Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. W świetle treści powyższego przepisu uchwała rady gminy musi normować po pierwsze, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, po drugie, sposób świadczenia tych usług oraz po trzecie, wysokość cen za powyższe usługi dodatkowe. Jak podkreśla się w doktrynie wymienione elementy uchwały mają charakter obligatoryjny. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z nich oznacza niewyczerpanie zakresu przedmiotowego upoważnienia, które skutkuje istotnym naruszeniem prawa. (por. Budziarek Magdalena, Szymczak Aneta, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, WKP 2001). Jak słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru w zakwestionowanej przez niego uchwale Rady Gminy nie wskazano wysokości cen za usługi dodatkowe. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej zawarty w § 1 ust. 4 uchwały zapis, wskazujący, że ustala się cenę za usługi dodatkowe według aktualnie obowiązującego cennika u Wykonawcy. Organ stanowiący przepisem tym delegował swoje kompetencje na rzecz podmiotu świadczącego usługi komunalne. Takie scedowanie uprawnień do określenia cen za usługi dodatkowe świadczone przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa. Podkreślić należy, że normy prawne formułowane w akcie prawa miejscowego, tak jak każdy przepis prawa, muszą być precyzyjne i jednoznaczne, tak żeby nie budziły jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Rada Gminy powinna tworzyć akt prawa miejscowego tak, aby był on kompletny treściowo, czytelny i zrozumiały. Zakwestionowany przez organ nadzoru sposób określenia cen za usługi dodatkowej, daje całkowitą swobodę wykonawcy w zakresie ustalania ich wysokości, co, w świetle treści art. 6r ust. 4 u.c.p.g., nie było intencją ustawodawcy. Taki zapis uchwały pozostawia też adresatów tego aktu (mieszkańców gminy) w niepewności co do kosztów takich usług. Zasadnie również organ nadzoru zakwestionował zapisy zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1-3 i 5, w świetle, których za usługi dodatkowe ustalana jest "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi", nie zaś "cena". Podkreślić należy bowiem, że cena za usługę dodatkową określoną uchwałą podjętą na podstawie art. 6r ust. 4, nie może być również utożsamiana z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma publicznoprawny i przymusowy. Obowiązek jej zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, oraz na właścicielach nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, pod warunkiem podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych z tychże nieruchomości oraz wyrażenia zgody przez właściciela danej nieruchomości na objęcie go gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Cena za usługę dodatkową ma natomiast charakter cywilnoprawny i powstaje ona w związku z wyrażoną przez właściciela nieruchomości wolą korzystania z usług dodatkowych. Błędne posłużenie się w § 1 pkt 2 pkt 1-5 pojęciem "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w stosunku do podanych usług dodatkowych przy jednoczesnym wskazaniu w §1 pkt 4, że za usługi te ustala się "cenę", czyni zapisy uchwały niezrozumiałymi. Reasumując, organ nadzoru w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo stwierdził i wykazał, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały Rady Gminy Waganiec doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 6 r ust. 4 u.c.p.g. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.