II SA/Bd 871/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania i stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpoznaniu wniosku K. K. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 i 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23) postępowania, zakończonego decyzją [...] z dnia [...] 2014 r., odmówił uchylenia wyżej wskazanej decyzji z dnia [...].2014r., umarzającej postępowanie prowadzone w stosunku do A. G., dotyczące prawidłowości wykonania i stanu technicznego konstrukcji dachu garażowego, usytuowanego na dz. [...] we wsi [...], gmina [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że K. K. nie jest uprawniony do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania ponieważ nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Zakres oddziaływania naprawionej konstrukcji dachu na etapie użytkowania budynku garażowego, wykonanego na dz. Nr [...] ogranicza się jedynie do nieruchomości A. G., co oznacza, że tylko on, jako właściciel działki, jest stroną postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że K. K. nie wykazał żadnego swojego interesu prawnego lub obowiązku. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, w ocenie organu I instancji, nie było podstaw do badania i wyjaśniania pozostałych przesłanek wznowieniowych. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wskazał, że wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 342/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za stronę postępowania w sprawach m.in. budynku garażowego betoniarni. Odwołujący się uważa, że tym samym posiada interes prawny w tym, aby bez jego wiedzy nie dokonywano żadnych prac w stosunku do konstrukcji tego budynku. Budynek garażowy jako całość, z uwagi przede wszystkim na prowadzoną w nim działalność, oddziaływuje na teren działki odwołującego. W jego ocenie konstrukcja dachu budynku garażowego wykonana została niezgodnie z projektem. Podniósł, że organ winien zakończyć postępowanie po udzieleniu odpowiedzi na pytania: 1. czy konstrukcja dachu nad budynkiem garażowym została wykonana zgodnie z projektem dołączonym do przestępczego pozwolenia na budowę nr [...]? 2. czy konstrukcja dachu budynku garażowego, jest zgodna z "projektem" dołączonym do przestępczego pozwolenia na budowę nr [...]? 3. Czy w wypadku orzeczenia, iż konstrukcja ta jest niezgodna z projektem z pozwolenia nr [...], legalizacja tego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nastąpiła z zastosowaniem opłaty legalizacyjnej? 4. Jaka była podstawa prawna legalizacji niezgodnej z projektem konstrukcji dachu w sytuacji, gdy sam budynek garażowy dla ciężkiego sprzętu budowlanego jest niezgodny z zapisami obowiązującego MPZP z [...].1998r.? Odwołujący się powołał się również na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z 16.06.2015r. (sygn. akt: II SAB/Bd 41/15), mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Stwierdził, że obiekt betoniarni w [...] nie został odebrany na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Wywodził, że odbiór budynku winien był nastąpić na podst. art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie na podst. art. 54 ww. ustawy, co miało miejsce. Wskazał, że inwestor zgłosił tylko zakończenie robót objętych "przestępczym" pozwoleniem na budowę nr [...], natomiast "zapomniał" zgłosić zakończenie robót objętych pozwoleniem nr [...]. Czyli tak naprawdę, "odebrano" tylko ten element budynku garażowego, którego prawidłowość wykonania i weryfikację dokonanych w stosunku do niego czynności domaga się strona skarżąca, natomiast węzeł betoniarski oraz dolna część budynku garażowego do dzisiaj nie zostały odebrane. Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie został przez wnioskodawcę zachowany, gdyż z akt sprawy wynika, że o rzeczonej decyzji, dowiedział się on w dniu [...].2016r., kiedy to otrzymał pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].2015r. znak: [...], a w dniu [...].2016r. złożony został wniosek o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (stanowiącej samodzielną podstawę wznowienia postępowania), w przypadku jej uwzględnienia, powoduje, że otwiera się droga do badania pozostałych podstaw wznowieniowych, o ile istnieją, w ramach wznowionego postępowania z tej jednej przyczyny. W przypadku zaś braku podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony, brak jest podstaw do badania pozostałych przesłanek wznowieniowych. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że w niniejszej sprawie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką, na której zlokalizowany jest budynek garażowy, wobec którego prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].2014r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie, a także, że postępowanie tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego betoniarni, Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 11.03.2013r. sygn. akt II OSK 342/12, jednoznacznie przyznał K. K. przymiot strony w rzeczonym postępowaniu, organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].2014r. znak: [...], dotyczyło stanu technicznego budynku garażowego. Decyzja ta zapadła po stwierdzeniu wykonania obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która nakazywała wykonanie prac wzmacniających konstrukcję zadaszenia budynku garażowego. Organ odwoławczy wywiódł, że o ile wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących postępowań nadzwyczajnych w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w sprawach ewentualnych samowoli budowlanych, to nie oznacza to, że będzie on również stroną w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego, które jest prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel lub zarządca, gdyż to te osoby, zgodnie z dyspozycją art. 61 Prawa budowlanego, są zobowiązane do utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.07.2007 r., sygn. akt II OSK 999/06). Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]2014r., gdyż nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca nie jest bowiem właścicielem ani zarządcą obiektu będącego przedmiotem postępowania, lecz właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił też, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego dotyczy jedynie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. WINB wskazał w związku z tym, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieodpowiedni stan techniczny budynku garażowego został stwierdzony już podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].2014r. przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z kontrolą przeprowadzoną w trybie uproszczonym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...]. W zaleceniach pokontrolnych tut. organ wskazał, że należy wszcząć w trybie natychmiastowym postępowanie administracyjne w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego w związku z niewłaściwym stanem technicznym dachu budynku garażowego. Stan techniczny dachu budynku garażowego w trakcie dokonywania kontroli był w nieodpowiednim stanie technicznym. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę stwierdzili m. in., że drewniana kalenica dachu jest ugięta. Dlatego też niezbędne było bezzwłoczne podjęcie czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z tych względów w ocenie WINB, organ I instancji słusznie nałożył obowiązek wykonania określonych w ocenie technicznej robót naprawczych nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, tak aby zapobiec możliwemu zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest wszczynane jedynie w celu wyeliminowania jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa i nie przesądza ono o legalności wykonania budynku. Jeśli podczas wznoszenia obiektu, inwestor popełnił samowolę budowlaną polegającą na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ winien wszcząć odrębne postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, ustalając od początku krąg stron postępowania (który może być inny niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ww. ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. K. wskazał, że mimo iż był wnioskodawcą kontroli WINB i bezpośrednim sąsiadem inwestycji, to został pominięty przez organ I instancji jako strona postępowania, przez co skarżący nie był informowany o wykonanych pracach naprawczych konstrukcji dachu, jak i wydanej przez PINB decyzji z dnia [...] 2014 r. Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie, której dotyczy wniosek o wznowienie nie powinno toczyć się w oparciu o zapisy art. 66 ustawy Prawo budowlane. Przy wszczęciu postępowania dotyczącego nieprawidłowego stanu technicznego konstrukcji dachu, świadomie pominięto bowiem, że stan ten jest wynikiem wykonania samowoli budowlanej, gdyż konstrukcja dachu, dla której wydano zalecenia pokontrolne, nie jest tą, która miała być wykonana w wyniku realizacji przestępczych pozwoleń na budowę nr [...] W ocenie skarżącego organ I instancji, wszczynając postępowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, chciał nie dopuścić skarżącego do udziału w postępowaniu. Skarżący zwrócił też uwagę, ze nigdy nie zgłoszono zakończenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [...], czyli tych, na podstawie, których obiekt ten był głównie realizowany. Wskazał, że przedmiotem zgłoszenia o zakończeniu robót było tylko pozwolenie nr [...], przy czy wskazano w nim, że przedmiotem zgłoszenia jest zakończenie budowy węzła betoniarskiego i silosu na cement wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. W ocenie skarżącego organy obu instancji nie uwzględniając, materiału dowodowego wskazującego jednoznacznie na to, że konstrukcję dachu wykonano w warunkach samowoli budowlanej, naruszyły tym samym zapis art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.07.2007 r., sygn. II OSK 999/06, organ II instancji wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego inwestor zawiadomił organ o zakończeniu budowy zarówno węzła betoniarskiego, silosu na cement, jak i budynku garażowego. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie złożył sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy w ustawowym terminie 21 dni, zatem obecnie budynek może być użytkowany. Organ odwoławczy zlecił jednak organowi I instancji dokonanie analizy stanu faktycznego sprawy i wszczęcie odrębnego postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, o ile podczas wnoszenia obiektu inwestor popełnił samowolę budowlaną polegającą na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak na to wskazuje skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].2016 r., którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej [...] z dnia [...] 2014 r. umarzającej postępowanie dotyczące prawidłowości wykonania i stanu technicznego konstrukcji dachu budynku garażowego, usytuowanego na dz. Nr [...], we wsi [...], gmina [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego tj. postępowania wznowieniowego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie już zakończonej wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23) – powołana dalej jako: "k.p.a." Legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania posiada podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniającego jej udział (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezależnych. W przypadku stwierdzenia przez organ, że wniosek o wznowienie, oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy funkcjonującej w obiegu prawnym decyzji i że termin do jego wniesienia został zachowany, organ powinien dokonać wznowienia postępowania w formie postanowienia - art. 149 § 1 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W rozpoznawanej sprawie organ na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie, bowiem bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie wymogu formalnego wniosku skarżącego w zakresie dochowania terminu oraz istnienie w obiegu prawnym decyzji ostatecznej. Sporną kwestią w tej sprawie jest natomiast posiadanie przymiotu strony przez skarżącego w sprawie umorzenia postępowania dotyczące prawidłowości wykonania i stanu technicznego konstrukcji dachu budynku garażowego. Przy badaniu czy skarżący posiada przymiot strony, istotną okolicznością było to, że postępowanie w sprawie, której wznowienia dotyczył jego wniosek toczyło się na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo Budowlane. Decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając m.in. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. G. wykonanie prac wzmacniających konstrukcję zadaszenia przedmiotowego budynku garażowego. Następnie zaś decyzją z dnia [...].2014 r., której uchylenia domaga się skarżący, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po stwierdzeniu dokonania przez inwestora napraw konstrukcji więźby dachowej budynku garażowego, zgodnie z opinią techniczną, umorzył postępowanie w sprawie. Wskazać należy w związku z tym, że stronami postępowania w trybie przepisu art. 66 Prawa budowlanego są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Ponieważ są oni adresatami decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnym pod adresem: orzeczenia.na.gov.pl). Osoba trzecia, składająca zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, zasadniczo posiada jedynie interes faktyczny w takim postępowaniu. Nie można jednak wykluczyć takich sytuacji, w których o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane wystąpi podmiot posiadający interes prawny. W niniejszej sprawie skarżący, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie wykazał istnienia interesu prawnego. Posiadanie tytułu prawnego do działki sąsiedniej w stosunku do obiektu budowlanego, nie oznacza bowiem posiadania interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. W świetle powyższego wywieść trzeba, że posiadanie tytułu prawnego do działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której stoi sporny obiekt budowlany w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu. Brak wykazania przez skarżącego istnienia interesu prawnego mającego swoje oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego świadczyć może o tym, że skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnić w związku z tym należy, że spory sąsiedzkie rozstrzygane są nie w postępowaniu administracyjnym, ale cywilnym, przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2014 r, [...], a więc rozstrzygnięcia, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, wskazać należy, że organy administracji mogły się odnieść do powyższych zarzutów dopiero po ustaleniu, że skarżący był stroną postępowania w sprawie, której wznowienia się domaga. W przypadku braku podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony, brak byłoby również podstaw do badania pozostałych przesłanek wznowieniowych (por. wyrok z dnia 23 maja 20134 r. II SA/Bk 896/12 LEX nr 1326972). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.