II SA/Bd 873/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak [...]) odmówił A. D. i B. S. zwrotu nieruchomości położonych w B. przy skrzyżowaniu ul. L. i K., stanowiących obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów: nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy B. oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Gminy B. Starosta ustalił, że poprzednia właścicielka ww. nieruchomości – E. S., umową z dnia [...] czerwca 1978 r. sprzedała niezabudowaną nieruchomość położoną przy ul. K., zapisaną w księdze wieczystej nr [...] – pod warunkiem, że Prezydent B. nie wykona prawa pierwokupu przysługującego mu zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159; z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.t.m.o."). Decyzją z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] Prezydent B. skorzystał z prawa pierwokupu wskazanej nieruchomości. Podobnie decyzją z dnia [...] września 1978 r. Nr [...] Prezydent B., stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych i art. 29 u.g.t.m.o. skorzystał z prawa pierwokupu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], co do której E. S. zawarła warunkową umowę sprzedaży w dniu [...] czerwca 1978 r. W dniu [...] września 1978 r. sporządzono akty notarialne (rep. A Nr [...] i rep. A Nr [...]) – oświadczenia o wykonaniu pierwokupu ww. nieruchomości, na podstawie których przejęto je na rzecz Skarbu Państwa. Żądanie zwrotu ww. nieruchomości złożyli A. D. i B. S. – spadkobiercy E. S. (co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2001 r., sygn. akt II Ns [...]). Starosta wskazał, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n.") rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów. Oznacza to, że jest to przepis o charakterze wyjątkowym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przedmiotem postępowania o zwrot są nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa w trybie pierwokupu uregulowanego w rozdziale 6, art. 29 u.g.t.m.o. Natomiast dyspozycją art. 216 u.g.n. został objęty tylko i wyłącznie rozdział 4, art. 22 u.g.t.m.o. Starosta wskazał, iż pojawiło się stanowisko, że treść art. 216 u.g.n. pozwala na stosowanie trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem prawa pierwokupu, o którym mowa w rozdziale 6 u.g.t.m.o. (wyrok NSA w Krakowie z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 786/01), jednakże stanowisko to było krytykowane. Ponadto ustawodawca, dokonując nowelizacji u.g.n., w tym treści art. 216 u.g.n., nie rozszerzył możliwości zwrotu nieruchomości na nieruchomości przejęte w trybie art. 29 u.g.t.m.o. Wobec tego Starosta odmówił zwrotu nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2008 r. Ustalając stan faktyczny tożsamy z ustalonym przez Starostę, Wojewoda podzielił także jego ocenę prawną. Organ odwoławczy podkreślił, że obecna linia orzecznictwa nie pozostawia wątpliwości, że art. 216 u.g.n. powinien być interpretowany ściśle (w tym względzie Wojewoda przywołał wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 158/08 i z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 462/07 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 796/07). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w zakresie wykluczenia wykładni rozszerzającej art. 216 u.g.n. wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/2001, opubl. OTK ZU 2001/7 poz. 216). Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Konstrukcja tych przepisów oraz art. 216 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 134 ust. 3 u.g.n. i wskazuje, że przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej sensu stricto. Z tych względów zdaniem Wojewody art. 216 u.g.n. nie przewiduje stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości zawartych w rozdziale 6 działu III do nieruchomości nabytych w wyniku skorzystania przez uprawniony podmiot z przysługującego mu prawa pierwokupu w trybie przewidzianym w art. 29 u.g.t.m.o. Przepis art. 216 u.g.n. nakazuje bowiem stosować przepisy art. 6 działu III u.g.n. tylko do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 22 u.g.t.m.o. – a nie na podstawie art. 29 – 36 u.g.t.m.o. Odnośnie wskazanego przez skarżącą w odwołaniu wyroku NSA w Krakowie z dnia 29 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 786/01) Wojewoda podniósł, że zawarta w nim interpretacja art. 216 u.g.n. nie została utrwalona w późniejszych orzeczeniach sądowych, wyrok ten został także krytycznie przyjęty przez doktrynę. W skardze do sądu administracyjnego A. D. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA w Krakowie z dnia 29 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Kr 786/01) podniosła, że porównanie konstrukcji nabycia nieruchomości na podstawie umowy określonej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) oraz nabycia na podstawie umowy sprzedaży w trybie art. 29 – 36 u.g.t.m.o. upoważnia do traktowania nieruchomości nabytej w trybie pierwokupu za zrównaną z nabytą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. Oznacza to, że w związku z postanowieniami art. 216 u.g.n. również do nieruchomości nabytych w trybie pierwokupu znajdą zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że na działkach nr [...] i nr [...], o których zwrot się ubiega, nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu, na który działki te zostały decyzją przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej Wojewoda krytykując wskazany przez nią wyrok NSA odwołuje się jedynie do glos krytycznych i nie przytoczył żadnych innych orzeczeń sądowych w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że wskazał nie tylko stanowisko nauki prawniczej, ale także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych przeczące możliwości rozszerzenia interpretacji art. 216 u.g.n. na rozpatrywany w niniejszej sprawie przypadek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotą sprawy jest sposób interpretacji art. 216 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy [tj. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami] stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r., Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z 1972 r., Nr 49, poz. 312 i z 1985 r., Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego." Stosownie zaś do art. 216 ust. 2 u.g.n. "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r., Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." Z treści cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca w sposób ścisły określił do jakich przypadków nabycia lub przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należy stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., tj. przepisy pozwalające na zwrot, w trybie administracyjnym, nieruchomości. W szczególności należy podkreślić, że w cytowanym przepisie ustawodawca raz wskazuje na całą treść ustawy regulującej niegdyś tryb przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (np. wskazuje na ustawę z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach), a w innych przypadkach wskazuje tylko na konkretne artykuły konkretnych ustaw (np. art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli czy art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach). Ponadto poprzez treść art. 216 u.g.n. ustawodawca zdecydował o rozszerzeniu zasad i trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które zostały ujęte w rozdziale 6 działu III u.g.s. Powyższe wskazuje – jak słusznie zauważył Wojewoda – że art. 216 u.g.n. ma charakter przepisu szczególnego, tj. będącego wyjątkiem od zasady. Wyjątki zaś nie mogą być interpretowane rozszerzająco czy poprzez analogię. Słusznie przy tym zauważa organ, że stanowisko, iż art. 216 u.g.n. powinien być interpretowany ściśle, utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych – czego dowodzi treść wyroków sądów administracyjnych wskazanych w zaskarżonej decyzji. Stanowisko to (podtrzymywane w najnowszym orzecznictwie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 763/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl – dział "Baza orzeczeń") podziela również Sąd w niniejszym składzie. Wobec tego – skoro w przedmiotowym przypadku w ogóle nie może być rozpatrywana zasadność zwrotu nieruchomości, chybiony jest argument skarżącej, iż na przejętych nieruchomościach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, na który działki te zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zgodnie z prawem Wojewoda odmówił zwrotu skarżącej nieruchomości, gdyż nie została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o któryś z przepisów wskazanych w art. 216 u.g.n., ale w oparciu o przepis, który nie został ujęty w enumeratywnym wyliczeniu z art. 216 u.g.n. tj. w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, regulujący kwestię prawa pierwokupu. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.