II SA/Bd 874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Starosty C. o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości C., obręb [...], działki nr: [...],[...],[...], [...],[...] oraz [...] a także w miejscowości N., gmina C. – działek nr: [...],[...], [...] oraz [...] przez zezwolenie [...] na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości odcinka sieci gazowej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o przekroju 100 mm na długości łącznie 641 metrów, na głębokości co najmniej 0,9 m, o strefie kontrolowanej wynoszącej łącznie 4 m, licząc od osi gazociągu w dwie strony po 2 m. Ponadto spółka zwróciła się o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, uzasadniając żądanie ważnym interesem gospodarczym. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że zaproponowany przebieg inwestycji celu publicznego stanowi najkrótsze i najbardziej dogodne połączenie. Spółka wskazała, że podejmowała próby uzyskania zgody na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, jednakże porozumienia nie osiągnięto gdyż zdaniem spółki właściciele nieruchomości przedstawiali rażąco wysokie żądania pieniężne, których inwestor nie mógł zaakceptować. W ocenie inwestora przesłanka rokowań została spełniona a niewykazywanie dobrej woli i chęci polubownego załatwienia sprawy ze strony właścicieli nieruchomości czyni wielce wątpliwym osiągnięcie porozumienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Starosta C. na podstawie art. 9a, 124 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa" odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...], [...],[...] , [...] i [...] oraz [...],[...], [...],[...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w jego ocenie rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy nie zostały przeprowadzone. Organ wyjaśnił, iż do właścicieli nieruchomości zostały wysłane pisma z prośbą o podpisanie umów o zobowiązanie do ustanowienia służebności przesyłu z ustalonym przez spółkę odszkodowaniem. Ponadto w przypadku, gdy właściciele zgodziliby się na wysokość odszkodowania umożliwiono im wyrażenie na piśmie swojego stanowiska oraz poinformowano, że w takiej sytuacji godszkodowanie zostanie ustalone przez zewnętrznego, niezależnego rzeczoznawcę, wybranego w drodze przetargu. Spółka przedstawiła także pisma z [...] maja 2013 r., którymi wezwała strony do rokowań. W ocenie organu przesłane właścicielom rzeczonych działek pism z jednostronnie ustalonymi warunkami, wobec których mogli jedynie wskazać dogodny termin do złożenia oświadczenia przed notariuszem w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności na rzecz spółki nie może być uznane za przeprowadzenie rokowań, mimo że ustawodawca nie wprowadził żadnych szczegółowych wymogów, co do formy i treści rokowań. Zdaniem organu inwestor nie wyczerpał sposobów ugodowego załatwienia sprawy. Starosta podkreślił, że decyzją w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być wydana jedynie w przypadku braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem inwestycji. Organ zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że właściciele działek nr: [...],[...], [...],[...],[...] wyrażają zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji, pod warunkiem ustalenia odpowiedniej wysokości odszkodowania. Organ zwrócił także uwagę na to, że kwoty odszkodowań zaproponowanych przez poszczególnych właścicieli znacznie się do siebie różnią, ale mają oni chęć polubownego załatwienia sprawy, co wyrazili m.in. przez chęć spotkania się z inwestorem w celu podjęcia rokowań. Nadto, organ podał, że dotychczasowy właściciel działki nr [...] zmarł, zatem nie można uznać, że spadkobiercy podtrzymują stanowisko w sprawie wysokości odszkodowania. W ocenie organu konieczne jest przeprowadzenie rokowań z właścicielami nieruchomości, ponieważ nie można uznać, że wszyscy właściciele nieruchomości – strony postępowania, postawiły sobie wzajemnie takie warunki, aby można było uznać je za niemożliwe do przyjęcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o. – zaskarżając decyzje Starosty C. w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem lub ewentualne uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła organowi naruszenie art. 6 w zw. z art. 30 § 4 w zw. z art. 97 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej pomimo śmierci w toku postępowania uczestnika A. N. Naruszenie art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do selektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały w sposób prawidłowy przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości. Naruszenie art. 9 w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 w zw. z art. 36 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i braku informowania o przyczynach przekroczenia terminu oraz czynnościach podejmowanych w tym okresie, w wyniku czego decyzja została wydana po upływie roku od wniesienia wniosku. Naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyny dla których pominął i tym samym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej pism przedstawionych przez wnioskodawcę wskazujących na przeprowadzenie rokowań, w tym także podwyższenia proponowanego wynagrodzenia. Naruszenie art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dokumentuje faktu prowadzenia rokowań. W uzasadnieniu odwołania spółka podała, w odniesieniu do stwierdzenia przez organ niemożności ustalenia stanowiska zmarłego A. N., że zgodnie z zasadą praworządności, organ powinien postępowanie zawiesić i wezwać do udziału w sprawie spadkobierców zmarłej strony, bowiem postępowanie nie może się toczyć wobec osoby zmarłej, która nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Odwołująca się podniosła także, iż decyzje zawierające element uznania wymagają szczególnie wnikliwego uzasadnienia, a zaskarżona decyzja Starosty nie zawiera opisu dowodów zgromadzonych w toku postępowania ani ich oceny, w szczelności nie zawiera przyczyn, z powodu, których pominął on i tym samym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej szeregu dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę. Odwołująca się wskazała, że Starosta na podstawie zgromadzonego materiału stwierdził, że wnioskodawca podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicieli, ale strony postawiły sobie także warunki, które można uznać za możliwe do spełnienia. Odwołująca się nie wie na jakiej podstawie organ wyprowadził taką tezę, ponieważ zgromadzony materiał wskazuje, że właściciele nieruchomości żądali kwoty [...] zł za zajęcie 1 m bieżącego nieruchomości, podczas gdy spółka po początkowym proponowaniu wynagrodzenia w kwocie [...] zł za 1 m bieżący podwyższyła je do kwoty [...] zł. Stanowisko spółki było ostateczne (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. do Starosty). Wobec powyższego niezrozumiałe jest stwierdzenie o możliwości wzajemnego spełnienia warunków stawianych przez strony, gdy rozbieżność kwot sięga [...] zł za jeden metr bieżący zajętej nieruchomości. Brak opisu stanowisk stron w sprawie uniemożliwił spółce ocenę jaki stosunek do inwestycji mają właściciele nieruchomości, ale prowadzone przez strony negocjacje jednoznacznie wskazują na brak zgody na zajęcie nieruchomości w przypadku niespełnienia warunków finansowych. Wnioskodawca podwoił swoją propozycję natomiast właściciele nie obniżyli sowich żądań. Z powyższego spółka wywodzi brak dobrej woli do załatwienia sprawy polubownie, bowiem jej zdaniem, żądania finansowe były stanowczo zawyżone i nie odpowiadały cenom rynkowym za podobne obciążenie. Spółka wskazywała także, iż organ zupełnie pominął korespondencję prowadzoną przez inwestora z właścicielami nieruchomości, w której nie narzucano właścicielom warunków, a jedynie wyrażano stanowisko inwestora w zakresie planowanej inwestycji. W ocenie spółki kwestią sporną w sprawie są roszczenia finansowe, które spółka stara się zaspokoić podwyższając kwoty wynagrodzenia. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę spółka stoi na stanowisku, iż podjęła i prowadziła z właścicielami działek rokowania, jednakże oni od 2012 r. nie zmienili swojego stanowiska. Odwołująca się zarzuca także organowi przewlekłość postępowania przez trzykrotnie przedłużony termin na rozpoznanie sprawy z jednoczesnym niewystarczającym wskazaniem przyczyn zwłoki. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. Wojewoda K.-P. na podstawie art. 9a oraz art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydał [...] lipca 2014 r. decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez tenże organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż rację ma spółka wskazując, że wbrew treści art. 97§1 pkt 1 kpa organ powziąwszy informację o śmierci właściciela działki [...] nie zawiesił postępowania, nie ustalił spadkobierców i nie wezwał ich do udziału w sprawie. Organ podkreślił, iż w doktrynie i w orzecznictwie prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej oceniane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda wskazał, że Starosta nie wywiązał się z obowiązków, w szczególności nie podjął działań niezbędnych wobec ujawnienia śmierci strony zmierzających do usunięcia przeszkody (art. 99 kpa.). Organ drugiej instancji odniósł się także do naruszenia art. 124 ustawy wskazując, że przez rokowanie, jako warunek o którym mowa w przepisie, należy rozumieć sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie konkretnych prac inwestycyjnych. Stan gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne warunki niemożliwe do przyjęcia należy potraktować jako niemożność uzyskania zgody na wykonanie prac. Podkreślił, że w trybie art. 124 ustawy niepodlega weryfikacji okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi satysfakcjonujące go warunki, korzystne dla niego. W kwestii rokowań strony nie są też związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku ich zainicjowania. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie nawet wtedy, gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, iż "rokowania nie zostały przeprowadzone". Przeciwko twierdzeniu Starosty świadczą pisma Spółki z [...] października 2012 r. i [...] maja 2013 r. a także [...] i [...] czerwca 2013 r., w których przedstawiła ona propozycje uzyskania zgody. Korespondencja ta jest wystarczającym dowodem, iż do rokowań doszło, a brak osiągnięcia porozumienia nie może być interpretowany jako brak rokowań. Wojewoda zwrócił także uwagę iż zastrzeżenie budzi rozstrzygnięcie w jednej decyzji sprawy w stosunku do wszystkich nieruchomości, w sytuacji gdy poszczególne działki leżą w różnych obrębach, mają różnych właścicieli i nie wszyscy z nich prezentują to samo stanowisko w sprawie. Zupełnie pominięty został także fakt, że właściciel działki [...] wyraził zgodę na przeprowadzenie przez spółkę prac ziemnych na swoim terenie. Na powyższa decyzję, pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. P. – skarżąca. Podniosła ona, że nie jest traktowana poważnie jako obywatel i przedsiębiorca, ponieważ mimo, iż ma wolę ugodowego załatwienia sprawy, chce działkę sprzedać lub udostępnić za realne pieniądze, to jest lekceważona przez [...] i jej reprezentanta – kancelarię prawną. W ocenie skarżącej Spółka zastraszała ją i zmuszała do znalezienia notariusza, aby przejąć jej grunty. Proponowała za służebność przesyłu kwoty wielokrotnie niższe niż wynosi podatek od nieruchomości za 50 lat użytkowania. Skarżąca wskazała, że jej działka jest uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na działalność przemysłową i usługową w zakresie handlu, gastronomii oraz obsługi ruchu samochodowego i turystycznego. Zarzuciła Spółce bezprawne wtargnięcie na teren jej nieruchomości oraz wycinanie roślinności. Skarżąca zwraca także uwagę, że Spółka ustaliła termin inwestycji i wysokość odszkodowania za zajęty obszar czterokrotnie mniejszy niż w rzeczywistości, i że terminy rozpoczęcia i zakończenia prac nie zostały dotrzymane. Skarżąca nie zgadza się na umowę o służebności przesyłu, bowiem uważa, że po jej podpisaniu stałaby się właścicielem "tylko na papierze", który musiałby płacić podatki a nie miałby prawa do czynienia czegokolwiek na swojej własności bez zgody Spółki. Skarżąca na koniec zarzuciła organowi działania stronnicze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając potrzebę poprawnego ustalenia stron postępowania w związku ze śmiercią jednej ze stron dotychczasowego postępowania oraz podając w wątpliwość stanowisko Starosty jakoby w przedmiotowej sprawie rokowania nie zostały przeprowadzone, podnosząc, iż brak porozumienia między stronami i wypracowania konsensusu nie oznacza, iż nie przeprowadzono rokowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując kontrolę działalności administracyjnej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny bada więc legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Na wstępie warto podkreślić, że przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna organu II instancji. Wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć należy, że w określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014). Podkreślić należy także, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego, ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a dokonanie tego przez organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, gwarantowanego w art. 15 kpa. Za słuszne uznać należy zwłaszcza zarzuty organu II instancji, nie kwestionowane także przez skarżącą a odnoszące się do naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z akt sprawy wynika, że w toku trwającego postępowania administracyjnego zmarł jego uczestnik - właściciel działki nr [...] – A. N., oraz że organ I instancji nie podjął żadnego z działań przewidzianych tym przepisem. Wszelką korespondencję nadal kierował do zmarłego uczestnika postępowania i swoim rozstrzygnięciem objął działkę nr [...], nie znając jej aktualnego właściciela. Taka sytuacja wielokrotnie była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 kpa szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie na co zwrócił także uwagę organ II instancji prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (vide: wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Uzasadnione są także zarzuty organu odwoławczego co do stanowiska Starosty w kwestii przeprowadzenia rokowań. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 124 ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). Z przytoczonej regulacji wynika jednoznacznie, iż wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uwarunkowane jest ustaleniem, iż ograniczenie takie ma nastąpić w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po wtóre, wystąpienie z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Niewątpliwie, przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci gazowej (gazociągu) jest inwestycją celu publicznego co potwierdza zapis art. 6 pkt 2 ustawy, gdzie wyraźnie ustawodawca wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; ponadto skarżąca sama przyznaje ten fakt, iż rozumie i chce wspierać rozwój inwestycji na cele publiczne. Zdaniem Sądu zgromadzone dla potrzeb sprawy dokumenty potwierdzają przeprowadzenie rokowań (pisma z [...].10.2012 r., [...].05.2013 r., [...] i [...].06.2013 r.), przy czym nie doszło do konsensusu, na co wskazują wszystkie strony postępowania, w szczególności skarżąca i spółka. W tym miejscu, w odniesieniu do zarzutów skargi oraz ustaleń organu pierwszej instancji, należy wyraźnie podkreślić, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. I co ważne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, przepis art. 124 ust. 1 ustawy nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, co w przedmiotowej sprawie Spółka uczyniła. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Jeżeli zaś mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 ustawy jest okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. orzeczenia: WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 437/12; WSA w Kielcach z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 298/12; WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym organ drugiej instancji słusznie stwierdzi, że organ administracji nie ma prawa ingerować ani w rokowania stron, ani w szczególności z składane oferty oraz ich lukratywność. W pełni podzielając powyższe stanowisko judykatury, w ślad za organem stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca nie wyraziła zgody na proponowane przez inwestora warunki, co zgodnie przyznają i Spółka i skarżąca. Niewątpliwie uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Jednakże wnikliwa analiza sytuacji przeprowadzona w niniejszej sprawie, opisana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, potwierdza, iż propozycja inwestora jest obiektywnie najmniej uciążliwa dla skarżącego. Proponowany wariant, wbrew ocenie skarżącego, minimalizuje niedogodności związane z realizacją inwestycji. Taki przebieg gazociągu uwzględnia bowiem wymagania technologiczne związane z realizacją inwestycji, przepisy dotyczące bezpieczeństwa oraz zastany stan faktyczny. W ocenie Sądu skarżąca nie szuka prawnego podważenia decyzji Wojewody K.-P. w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz stara się zaangażować organ administracji publicznej do rokowań pomiędzy stronami, co oznaczałoby niedozwoloną ingerencję administracji publicznej w swobodę zawierania umów cywilnoprawnych między równorzędnymi podmiotami. Z przepisu ustawy oraz utrwalonego orzecznictwa i stanowiska doktryny jasno wynika, że organ administracji nie może sprzyjać żadnej ze stron a jedynie jest obowiązany zbadać na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie art. 124 czy strony prowadziły między sobą rokowania. Sposób i forma rokowań a także treść składanych propozycji są poza władzą organów administracji publicznej, bowiem rokowania te należą do sfery prawa cywilnego, co gwarantuje swobodę umów pomiędzy równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, i co w żaden sposób nie wyklucza wykorzystywania silniejszej pozycji ekonomicznej jednego z podmiotów. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż nie jest zadaniem organów administracji publicznej w tym przypadku sprzyjanie stronie słabszej ekonomicznie, która uważa, że propozycje wysuwane przez druga stronę są niekorzystne, organ na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie art. 124, ma za zadanie zbadać przesłankę przeprowadzenia rokowań między stronami, a więc jak słusznie twierdzi Wojewoda, zbadać jedynie fakt czy doszło do rokowań i czy zostały zakończone – tj. czy złożone zostały oferty, czy dotarły one do drugiej strony i czy zostały zaakceptowane lub odrzucone. Organ nie ma prawa, bowiem ustawa na to nie zezwala (a organy administracji publicznej mogą działać jedynie w granicach prawa i mogą podejmować wyłącznie czynności, na które akty prawne wprost zezwalają), i badać rokowania oraz składane oferty. Innym istotnym w sprawie uchybieniem, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy był fakt objęcia decyzją organu pierwszej instancji działki nr [...] (obręb N.), pomimo, że właściciel – M. F. – wyraził zgodę na przeprowadzenie przez Spółkę prac ziemnych na swoim terenie. Wydanie decyzji w przypadku, gdy konsensus został osiągnięty, tym bardziej, że decyzji przeciwnej do osiągniętego porozumienia miedzy stronami, jest niedopuszczalny na gruncie przedmiotowej sprawy. Reasumując Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ ten wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niedostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 kpa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jak w sentencji.