II SA/Bd 923/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Muzeum im. [...]. [...]. [...] w G. 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 887 (osiemset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem Prezydenta G. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Muzeum im. ks. dr. W. Ł. w G. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odwołano M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum im. ks. dr. W. Ł. w G. ze skutkiem natychmiastowym. W § 2 zarządzenia wskazano, że powodem odwołania jest wielokrotne naruszanie podstawowych obowiązków na zimowanym stanowisku, tj. naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) oraz art. 100 § 1 i art. 1672 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, że M. K. w czasie pełnienia funkcji dyrektora muzeum zaczęła podważać kompetencje Prezydenta w stosunku do zajmowanego przez nią stanowiska oraz że wprowadziła zmiany w wewnętrznych aktach prawnych muzeum, które doprowadziły do sytuacji, że czynności z zakresu prawa pracy zaczęła podejmować "z samym sobą", czym naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, tj. art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, art. i 100 § 1 i art. 1672 kodeksu pracy. Pismem z dnia [...].07.2014 r., wniesionym do organu w dniu [...].07.2014 r., M. K. wezwała Prezydenta G. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie dnia [...].09.2014 r. złożyła skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając mu: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że Prezydent G. jest pracodawcą i zwierzchnikiem służbowym dyrektora instytucji kultury; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie charakteru lex specialis i samoistności normy art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wobec norm ustawy o pracownikach samorządowych i przepisów Kodeksu pracy; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 1 zdanie drugie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia stosownych opinii prawem wymaganych, naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie zarządzenia na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca miałaby się dopuszczać wielokrotnego naruszania podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zarządzenie zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych i Kodeksu pracy. Ustawa ta w sposób szczególny reguluje pewne kwestie dotyczące szczególnych podmiotów, jakimi są instytucje kultury. Zgodnie z art. 14 cyt. ustawy, instytucja kultury z chwilą wpisu do rejestru uzyskuje odrębną od samorządu osobowość prawną i prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową. W zakresie art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ww. ustawy, instytucja kultury jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami i kosztami. Podstawowe kwestie związane z zasadami funkcjonowania precyzuje statut instytucji kultury. Wobec powyższego nie może być mowy o jakimkolwiek zwierzchnictwie organu powołującego, rozumianym jako podleganie poleceniom służbowym. Zatem przyjęcie, że dyrektor instytucji kultury jest takim samym podwładnym prezydenta jak pracownicy urzędu, jest sprzeczne z jego statusem. Zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu pracy, za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona osoba (zastępca dyrektora, główny księgowy, pracownik ds. kadrowych instytucji kultury). Pracodawcą dla dyrektora instytucji kultury jest ta instytucja kultury, którą kieruje dyrektor. Obowiązki z zakresu prawa pracy sprawuje w takiej instytucji dyrektor bądź osoba wyznaczona. Taki też stan prawny występuje w przedmiotowej sprawie. Nie jest prawidłowe oparcie zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora muzeum na podstawie prawnej zaczerpniętej z innej ustawy niż ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W związku z powyższym nie jest uzasadniony zarzut formułowany w zaskarżonym zarządzeniu, jakoby skarżąca miała nie podporządkowywać się ustawie o pracownikach samorządowych. Dyrektor instytucji kultury nie jest pracownikiem samorządowym, stąd nie podlega rygorom ustawy o pracownikach samorządowych, lecz (ostrzejszemu, ale odmiennemu) rygorowi ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa ta wyczerpująco reguluje kwestie związane z pracownikami instytucji kultury, prawami i obowiązkami dyrektora, jak też związane z trybem jego powoływania i odwoływania. Zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, (...), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie". W niniejszej sprawie zarządzenie wydane zostało bez wypełnienia obowiązku zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Już z tego względu obarczone jest ono wadą nieważności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w czasie pełnienia funkcji dyrektora skarżąca zaczęła podważać kompetencje Prezydenta G. w stosunku do dyrektorów samorządowych instytucji kultury, w tym dyrektora muzeum, w szczególności w zakresie wydawania poleceń służbowych oraz udzielania urlopów pracowniczych. Prezydent G. na mocy przepisów kompetencyjnych (m. in. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych) powołuje i odwołuje kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest zwierzchnikiem służbowym kierowników jednostek organizacyjnych oraz wykonuje za te jednostki czynności z zakresu prawa pracy wobec ich kierowników. Muzeum im. ks. dr. W. Ł. w G. jest muzeum samorządowym posiadającym status samorządowej instytucji kultury, będącej osobą prawną. Organizatorem muzeum jest gmina-miasto G.. Uchwałą Nr [...]/[...]/09 z dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Miejska G. nadała statut muzeum dając uprawnienia Prezydentowi G. do powoływania i odwoływania dyrektora muzeum. Kompetencje do nadzoru merytorycznego nad działalnością kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także dyrektorów gminnych instytucji kultury, posiada na podstawie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako ich zwierzchnik służbowy oraz podmiot podejmujący czynności z zakresu prawa pracy w zastępstwie pracodawcy (tj. odpowiedniej jednostki organizacyjnej). W treści prawnej służbowej zależności między wójtem a dyrektorami gminnych instytucji kultury mieści się zarówno zatrudnianie tych ostatnich, jak i merytoryczne nadzorowanie ich działalności, w tym także ich ocenianie. Natomiast skarżąca stoi na stanowisku, że Prezydent G. nie może wydawać jej poleceń służbowych, dotyczy to w szczególności wykonywania zadań służbowych przez dyrektora poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy oraz że nie jest uprawniony do wyrażania zgody na udzielenie dyrektorowi muzeum urlopu pracowniczego. Skarżąca nie widzi różnicy pomiędzy pracodawcą a osobą wykonującą czynności ze stosunku pracy. Następnie organ przedstawił przykłady niewykonywania przez skarżącą poleceń służbowych Prezydenta. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ wystąpił o opinię do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister pozostawił w wyłącznej gestii Prezydenta decyzję w sprawie odwołania skarżącej. Stosownie do art. 15 ust. 1 cyt. ustawy organ wystąpił z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącej do dwóch stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, tj. G. Towarzystwa Kultury oraz Fundacji na rzecz Tradycji Jazdy Polskiej. W Muzeum im. ks. dr. W. Ł. nie działają związki zawodowe. Ponadto organ wskazał, że sprawa ze skargi na zarządzenie o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Nie podlega ona zatem kontroli sądu administracyjnego, a właściwym do oceny legalności takiej uchwały jest sąd powszechny. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę podzielając pogląd organu dotyczący braku właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez M. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., II OSK 1672/15, uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając równocześnie, że droga sądowo- administracyjna jest dopuszczalna w analizowanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej skarżąca zakwestionowała zaskarżone zarządzenie Prezydenta G. o odwołaniu jej z funkcji dyrektora muzeum na drodze administracyjnej, jako akt z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania tak skonstruowanej skargi. W tym zakresie Sąd związany jest, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., poglądem wyrażonym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 7 lipca 2015 r., II OSK 1672/15. Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie cyt. przepisu znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60). W sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni i jest liczony od dnia wniesienia tego wezwania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (data wpływu do organu [...].07.2014 r.) wezwała Prezydenta G. do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Tym samym skargę złożoną dnia [...] września 2014 r. należy uznać za złożoną z zachowaniem ww. 60-dniowego terminu do jej wniesienia. Skarżąca posiada również interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia przez sąd administracyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wskutek odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora instytucji kultury zaskarżonym zarządzeniem jej interes prawny został naruszony. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, "Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie." Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie (vide no. wyrok NSA z 8.08.2012 r., II OSK 1295/12, LEX nr 1251786, wyrok NSA z 25.11.2014 r., II OSK 2807/14, LEX nr 1595022), stowarzyszenia, o których mowa w art. 15 ust. 1, to nie tylko te stowarzyszenia, które działają w danej instytucji, ale również takie, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Taki wniosek wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy (powiatu, województwa). Jest to o tyle istotne, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, niejednokrotnie dochodzi do konieczności współpracy ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Stąd też nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Z oświadczenia złożonego na rozprawie przez organ wynika, że organ zasięgnął opinii jedynie dwóch stowarzyszeń, z którymi muzeum ma bliską współpracę. Obowiązkiem organu było jednak dokładne ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie G. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (vide wyrok NSA z 12.01.2012 r., II OSK 2545/11, LEX nr 1113786). Z akt sprawy, ani w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, nie wynika, czy organ w ogóle czynił takie ustalenia. Dodatkowo należy wskazać, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 834/09, Lex nr 688786). Zgodnie z art. 94 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem." Ponieważ w przedmiotowej sprawie od daty wydania zaskarżonego zarządzenia upłynął ponad rok czasu (zarządzenie z dnia [...].07.2014 r., data wyrokowania [...].09.2015 r.), należało orzec jak w pkt 1 wyroku. Sąd nie miał obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Już samo naruszenie procedury uchwalania zarządzenia powodowało jego nieważność, zatem dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora muzeum. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu od skargi w kwocie 300 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.