II SA/Bd 951/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Działkowców [...] na uchwałę Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VI/71/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę II SA/Bd 951/08 Uzasadnienie Rada Gminy Dobrcz w dniu 30 czerwca 2003 r. podjęła uchwałę Nr VI/71/2003 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów położnych we wsiach Wudzyn, Wudzynek, Stronno, Suponin, Strzelce Górne i Strzelce Dolne, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko Pomorskiego, Nr 127 z 2003 r., pod poz. 1801. Stowarzyszenie Działkowców [...] (dalej zwane Stowarzyszeniem) w dniu 9 lipca 2008 r. wezwało Radę Gminy Dobrcz do uchylenia lub zmiany tej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że od 1993 r. działka nr [...] była dzierżawiona przez osoby fizyczne z przeznaczeniem na działalność rekreacyjną. Tymczasem Rada Gminy Dobrcz uchwałą z dnia 30 czerwca 2003 r. dokonała zmiany przeznaczenia tej działki z rolnego na zabudowę jednorodzinną, co jest niezgodne z wolą właściciela działki oraz dzierżawców gruntów. Wskazano, że na działce nr [...] pobudowano domki letniskowe, na co Wójt Gminy Dobrcz wydał w dniach [...] grudnia 2003 r. trzy pozwolenia na budowę, a co do budowy kolejnych 9 domków letniskowych, nie wniósł sprzeciwu. Ponadto w dniu [...] września 2004 r. Urząd Gminy wydał zaświadczenie o braku przeciwwskazań do wykonania instalacji elektrycznej do budynków letniskowych pobudowanych na działce nr [...]. Podkreślono, że dzierżawcy gruntów nie wiedzieli o uchwaleniu planu miejscowego, który zmienił przeznaczenie posiadanych przez nich gruntów. Wskazano, że aktualnie toczą się postępowania administracyjne z wniosku następcy prawnego poprzedniego właściciela działki nr [...] zmierzające do rozbiórki wybudowanych przez nich domków letniskowych. W ocenie Stowarzyszenia z powyższego stanu faktycznego wynika, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego, w szczególności zaś art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Polegało ono na:1) podjęciu uchwały o planie miejscowym zamieniającym przeznaczenie działki nr [...] bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), to jest w sytuacji, gdy właściciel działki nr [...] występował o przekształcenie roli w działki rekreacyjne, 2) prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy Gminy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), ponieważ pomimo zmiany przeznaczenia działki nr [...] organy Gminy wydały decyzje o pozwoleniu na budowę domków letniskowych i nie wniosły sprzeciwu do budowy innych obiektów o charakterze letniskowym, 3) nie informowaniu stron i zainteresowanych w sprawie przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 kpa), 4) nie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań (art. 10 kpa), 5) załączeniu do uchwały z dnia 30 czerwca 2003 r. dwóch sprzecznych map, w tym jednej z zaznaczoną drogą wojewódzką. W dniu 30 września 2008 r. Rada Gminy w Dobrczu w odpowiedzi na wezwanie Stowarzyszenia, podjęła uchwałę, w której postanowiła nie uwzględniać wezwania Stowarzyszenia do uchylenia lub zmiany w części uchwały Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że procedura przyjęcia planów miejscowych, na mocy których dokonano przekształcenia dotychczasowych terenów rolnych w tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, przeprowadzona została w zgodzie z postanowieniami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 133; z późn. zm.). Organ nadzoru, do którego przedmiotowa uchwała trafiła w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zgłosił żadnych zastrzeżeń w kwestii jej zgodności z prawem. W trakcie procedury związanej z ustaleniem miejscowego planu dla działki o nr [...], jej właściciel został zawiadomiony pisemnie o przystąpieniu do ustalenia owego planu. Nie zgłosił on żadnych zastrzeżeń. Ponadto o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych oraz o możliwości składania wniosków do planów, oraz o wyłożeniu projektów planów do publicznego wglądu i możliwości zgłaszania uwag, ogłoszono w prasie miejscowej i na tablicy ogłoszeń urzędu, a także poinformowano wszystkich ówczesnych właścicieli działek. Żaden z dzierżawców gruntów wchodzących w skład działki o nr [...] nigdy nie zgłosił żadnych wniosków, wskazujących na sprzeciw wobec przekształcenia tej działki pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie Rady Gminy przy podejmowaniu spornej uchwały nie doszło też do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9 i 10), ponieważ procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest czynnością wprost uregulowaną przepisami tego Kodeksu. Wskazano także, że organy samorządu po przyjęciu uchwały o planie miejscowym nie mają obowiązku informowania mieszkańców gminy o treści planu w inny sposób, niż poprzez opublikowanie go w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W dniu 31 października 2008 r. Stowarzyszenie złożyło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy wniosek o stwierdzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważności uchwały Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...], twierdząc iż w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 10 kpa. W uzasadnieniu tego wniosku przedstawiono argumenty identyczne jak w uzasadnieniu wezwania skierowanego do Rady Gminy Dobrcz o uchylenie lub zmianę spornej uchwały, a które zostały wymienione powyżej. W odpowiedzi na skargę Gmina Dobrcz reprezentowana przez Wójta Gminy Dobrcz wniosła o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżące Stowarzyszenie istnienia po jego stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu skargi, ewentualnie z powodu braku po stronie Stowarzyszenia legitymacji skargowej, a z ostrożności procesowej z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu wskazano, że Stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało, iż zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny, a ponadto dzierżawcami działek rekreacyjnych położonych w obrębie działki o nr [...] są osoby fizyczne a nie Stowarzyszenie. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 285/08 stwierdzono, że organizacja społeczna (a taką jest Stowarzyszenie) nie może zaskarżyć innego niż decyzja i postanowienie aktu lub czynności, ponieważ w postępowaniu takim jak dotyczące uchwalenie planu miejscowego nie jest w ogóle przewidziany udział organizacji społecznej. Ponadto podtrzymano argumenty przedstawione w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 września 2008 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania Stowarzyszenia do uchylenia lub zmiany w części uchwały w sprawie planu miejscowego. W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2009 r. Stowarzyszenie ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wskazało, że jego interes prawny w złożeniu skargi polega na tym, że uchwalony plan miejscowy nie uwzględnia ich interesu prawnego wynikającego z umów dzierżawy zawartych przez członków Stowarzyszenia na okres 30 lat i 1 dnia oraz tego, że wyłożyli oni środki finansowe na dokonanie podziału geodezyjnego działek i że w dniu uchwalenia planu miejscowego byli faktycznymi posiadaczami działek, które wykorzystywali na cele rekreacyjne, o czym organy gminy wiedziały. Podnieśli ponadto, że w postępowaniu przed sądami powszechnymi nie odmawia się Stowarzyszeniu i jego członkom legitymacji czynnej oraz, że nieprawdą jest jakoby dopełniono wszystkich wymogów proceduralnych mających wpływ na prawidłowość wydania zaskarżonej uchwały, ponieważ nie wskazano na przeznaczenie działki nr [...]. Gmina Dobrcz w piśmie procesowym z dnia 6 marca 2009 r. odnosząc się do powyższego pisma Stowarzyszenia stwierdziła, że "bezprawne działania" właściciela działki nr [...] nie wpływają na powstanie interesu prawnego po stronie Stowarzyszenia w złożeniu skargi na uchwałę o planie miejscowym, ponieważ jak wynika to z treści załączonego postanowienia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2008 r., polegają one na grodzeniu dostępu do działki nr [...] z drogi publicznej, co nie ma związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto podniesiono, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało, które działania oraz jakich organów gminy podejmowane przy okazji uchwalenia ww. planów były bezprawne. Za nieuzasadniony uznano także zarzut celowego nie informowania przez Gminę Dobrcz Stowarzyszenia o podejmowanych działaniach dotyczących interesów jego członków. A to w związku z tym, że na etapie uchwalania planu miejscowego Gmina Dobrcz nie wiedziała o istnieniu Stowarzyszenia. Podkreślono także, że w § 24 ust. 1 spornej uchwały wyraźnie określono przeznaczenie działki nr [...] jako mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie, w związku z zarzutami podniesionymi w odwiedzi na skargę, rozważenia wymaga fakt, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony. Kwestię legitymacji do wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591;ze zm.) została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interes innych osób. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do skargi wniesionej w trybie art. 101 jedynie w odniesieniu do terminów w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa - art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak NSA w wyroku z dnia 12 października 2001 r., w sprawie II SA 138/01, System Informacji Prawnej Lex nr 55312). Tak więc podmiot wnoszący skargę winien spełniać wymogi z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 2a tego artykułu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o którym mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Podstawowymi przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polegać będzie na tym, że uchwała będzie oddziaływać na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, pomniejszając (zmieniając) jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego [por. wyroki: NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07 System Informacji Prawnej Lex 327773, SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114)]. Wnoszące skargę Stowarzyszenie, w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2009 r. podało, że naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że uchwalenie sporną uchwałą planu miejscowego, w którym działkę nr [...] przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, uniemożliwia zagospodarowanie działek rekreacyjnych wytyczonych na tej działce zgodnie z zawartymi umowami dzierżawy. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że Stowarzyszenie nie jest dzierżawcą tych działek rekreacyjnych. Umowy dzierżawy były zawierane przez osoby fizyczne od 1993 r. Stowarzyszenie zostało natomiast złożone w połowie 2006 r. Jego celem jest działanie na rzecz integracji środowiska działkowców, ze szczególnym uwzględnieniem użytkowników działki nr [...] w [...], reprezentowanie i ochrona interesów działkowców wobec lokalnych władz administracyjnych i samorządowych oraz innych osób prawnych i fizycznych, działanie na rzecz rozwoju wspólnej infrastruktury w obrębie zajmowanych działek (rozdz. II, pkt 1 regulaminu). Cele te Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez przedstawianie lokalnym władzom oraz organom administracji swoich wniosków i opinii w sprawach zagospodarowania lokalnego działki nr [...] w [...], udział członków Stowarzyszenia we wspólnych zamierzeniach związanych z przygotowaniem i przedstawianiem na zewnątrz swoich wniosków i postulatów oraz w pracach na rzecz rozbudowy wspólnej infrastruktury w obrębie działki nr [...]. Swoje cele Stowarzyszenie mogło realizować dopiero od 2006 r. Uchwała w sprawie planu miejscowego podjęta została natomiast w 2003 r., gdy Stowarzyszenie jeszcze nie istniało. W tej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu uprawnień Stowarzyszenia przez kwestionowaną uchwałę. Ponadto Stowarzyszenie nie ma żadnego tytułu prawnego do działki nr [...]. Oczywistym jest więc, że nie mogłoby mieć własnego interesu prawnego do narzucenia właścicielowi nieruchomości, poprzez kwestionowanie ustaleń w planie miejscowym, sposobu przeznaczenia działki nr [...]. Podkreślić należy, że takiego interesu nie mają także dzierżawcy gruntów wchodzących w skład działki nr [...]. Dzierżawa jest bowiem prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem danego stosunku prawnego. Skutecznie na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 706/07, System Informacji Prawnej Lex Nr 437515). Reasumując stwierdzić należy, że Stowarzyszenie nie zdołało wykazać naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę. Wobec tego należało uznać, że nie ma ono legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Wskazać ponadto należy, że naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub upoważnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/06, System Informacji Prawnej Lex nr 315977). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.