II SA/Bd 954/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy R. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej zwana K.p.a.), po rozpoznaniu sprawy z wniosku B. W. o wznowienie postępowania umorzył postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta Gminy R. z [...].07.2009 r., znak [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - dla inwestycji polegającej na budowie Parku Siłowni Wiatrowych "S. R. II" składającego się z 3 elektrowni wiatrowych o mocy do 2,0 Mw każda. W uzasadnieniu organ wskazał, że B. W. złożyła [...].01.2015 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy R. z [...].07.2009 r. znak [...], argumentując to tym, że nie brała udziału jako strona w postępowaniu bez własnej winy, nie została bowiem o tym postępowaniu powiadomiona, ani nie doręczono jej decyzji wydanej w sprawie. O decyzji dowiedziała się [...].12.2014 r. podczas przesłuchania w charakterze strony w innym postępowaniu. Dlatego według niej zachodzi podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na to, że nie było podstaw do kwestionowania twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie terminu dowiedzenia się o kwestionowanej decyzji, w szczególności ze względu na to, że organ nie dysponował dowodami przeciwnymi, postanowieniem z [...].02.2015 r. Wójt Gminy R. wznowił postępowanie w sprawie. W fazie rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż będzie to przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Na skutek analizy materiału dowodowego, który stanowił podstawę do wydania w/w decyzji z [...].07.2009 r., znak [...], należało stwierdzić, że wnioskodawczyni, pomimo iż jest mieszkanką m. S. R. W., gmina R., w dacie wydawania tej decyzji nie przysługiwał status strony postępowania. S. wnioskodawczyni znajduje się w znacznej odległości od granicy oddziaływania elektrowni wiatrowych. Dokumentacja, która stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej decyzji, nie zawierała także innych ograniczeń o negatywnym oddziaływaniu na domy mieszkalne. Brak było zatem podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji z w/w względów faktycznych i prawnych, w szczególności uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania. Okoliczność ta nie prowadzi jednak do wydania orzeczenia o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, ale do umorzenia postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Dlatego w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., a nie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na skutek odwołania wniesionego przez B. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 K.p.a. Jednakże wydanie takiego postanowienia winno być poprzedzone dogłębnym zbadaniem kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast organ I instancji nie wywiązał się w sposób należyty z nałożonego przez przepisy prawa obowiązku zweryfikowania twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie daty dowiedzenia się o treści kwestionowanej decyzji. Kwestię trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania reguluje przepis art. 148 § 1 i 2 K.p.a. stanowiąc, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji przyjął, że termin do złożenia wniosku został zachowany opierając się na oświadczeniu wnioskodawczyni złożonym w piśmie z [...].02.2015 r., w którym wyjaśniła ona, że z decyzją zapoznała się [...].12.2014 r., kiedy to została przesłuchana w charakterze strony w innym postępowaniu prowadzonym przez Starostę R. Organ I instancji nie podjął nawet próby weryfikacji wskazanych twierdzeń. Z akt nie wynika, aby ustalono, czego dotyczyło postępowanie i czy było powiązane z decyzją będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego oraz o jakich czynnościach organu i kiedy powiadamiano wnioskodawczynię. Nie bez znaczenia jest również fakt, że, jak twierdzi strona w odwołaniu, obiekt jest uruchomiany od początku marca 2015 r. Zatem musiały być prowadzone pracę związane z uruchomieniem obiektu i okoliczni mieszkańcy, w tym wnioskodawczyni, mogli posiadać wiedzę odnośnie istniejących w obrocie decyzji stanowiących podstawę do prowadzenia wskazanych prac. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ I instancji winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin został zachowany przez wnioskodawczynię. Nie można bowiem za wystarczające dla weryfikacji oświadczenia strony uznać stwierdzenia organu I instancji, że nie dysponował dowodami przeciwnymi, skoro nie podjął nawet próby zapoznania się z aktami postępowania wskazanymi w piśmie wyjaśniającym wnioskodawczyni z [...].02.2015 r. Dlatego postępowanie w tym zakresie wymaga uzupełnienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dowiedzenie się o decyzji nie musi być konsekwencją przekazania stronie informacji w tym zakresie wprost przez organ, informacja ta może pochodzić również z innych źródeł i nie wymaga zapoznania się z aktami, w których decyzja się znajduje. Strona powinna udowodnić, kiedy znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji, a organ administracji publicznej ocenić zgromadzone w sprawie dowody w tym przedmiocie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 22.02.2012 r., II OSK 2336/10). Dopiero po uzupełnieniu postępowania i jednoznacznym ustaleniu zachowania terminu do złożenia wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie legitymacji do złożenia wniosku oraz przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma, co do zasady, strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a także inny podmiot, jeżeli decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wymaganą przesłanką do przyznania osobie przymiotu strony w postępowaniu jest posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. W judykaturze utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (powyższe można odnieść również do inwestycji celu publicznego) o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej sprawie organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. W aktach brak materiałów pozwalających jednoznacznie ustalić, jaki rodzaj oddziaływania i w jakim obszarze organ brał pod uwagę ustalając strony postępowania dotyczącego Parku Siłowni Wiatrowych "S. R. II". Ma to istotne znaczenie w świetle zarzutu odwołującej, która wskazuje na niewielką odległość jej zabudowań od najbliższego wiatraka (340 m) oraz kwestionuje prawidłowość wyznaczenia zakresu oddziaływania inwestycji. Organ I nie wyjaśnił, w jaki sposób został ustalony obszar oddziaływania inwestycji. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożonego przez inwestora w dniu [...].09.2008 r. wynika, że do wniosku załączono mapę określającą między innymi teren objęty wnioskiem. Akta sprawy nie zawierają takiej mapy. Niewiadomym pozostaje, z jakiej przyczyny i czy zaznaczono na niej teren oddziaływania inwestycji oraz czy organ I instancji wziął ten dokument pod uwagę określając oddziaływanie inwestycji na otoczenie. Organ I instancji na potrzeby niniejszego postępowania na wyrysie z mapy ewidencyjnej oznaczył miejsce posadowienia siłowni wiatrowej na działce nr [...] oraz posesję wnioskodawczyni, dokonał również oznaczenia strefy oddziaływania wiatraka posadowionego na posesji wyznaczając okrąg o średnicy 300 m. Jednakże ani z legendy, ani z uzasadnienia decyzji, nie wynika wprost, dlaczego wyznaczył strefę 300 m. Niewiadomym pozostaje również, dlaczego organ I instancji analizując zakres oddziaływania inwestycji skupił się na jednym wiatraku na działce [...], skoro przedmiotem postępowania była decyzja odnosząca się do Parku Siłowni Wiatrowych "S. R. II". Wobec powyższych braków, twierdzeń organu odnośnie nie posiadania przez odwołującą statusu strony postępowania nie sposób zweryfikować. Zatem w tych okolicznościach stwierdzić należy, że organ I instancji w sposób niedostateczny zbadał legitymację skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, a w każdym razie nie dał wyrazu takiemu badaniu w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że po analizie materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania decyzji, uznano, iż wnioskodawczyni nie przysługuje status strony postępowania. To lakoniczne stwierdzenie nie obrazuje, jakie konkretnie materiały poprzez wskazanie konkretnego dokumentu były przedmiotem badania i analizy przez organ I instancji. Okoliczność, że, jak twierdzi organ, siedlisko wnioskodawczyni położone jest w znacznej odległości od granicy oddziaływania elektrowni wiatrowej, nie przesądza kwestii legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ nie wyjaśnił, co w jego ocenie oznacza znaczna odległość i według jakiego kryterium ustalono pozostałe strony postępowania. Organ I instancji nie wskazał, jakie kryterium przyjął ustalając strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a także postępowania, którego przedmiotem była decyzja z [...].07.2009 r., powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji - czego organ, z uchybieniem art. 107 § 3 K.p.a., nie uczynił, a czym w konsekwencji uniemożliwił kontrolę decyzji w tym zakresie. Zatem twierdzenia organu o braku legitymacji do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania są co najmniej przedwczesne. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w sprawie, wskazuje, że ustalenia organu prowadzącego postępowanie nie spełniają wymogów art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na sposób orzekania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła R. W. F. sp. z o.o. w W. zarzucając jej rażące naruszenie: art. 136 i 138 § 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w pełni dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej, art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 151 § 1 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy w świetle przepisów K.p.a. organ odwoławczy zobligowany był po rozpoznaniu materiału dowodowego do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i odmawiającej uchylenia decyzji, ewentualnie w przypadku uznania, że nastąpiło naruszenie prawa do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w uwagi na upływ 12 miesięcznego terminu o charakterze prekluzyjnym wynikającym z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niepodważalną regułą postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę po raz drugi co do istoty i w całości, nie ograniczając się do zarzutów odwołujących się. Rozpoznanie sprawy skutkować winno wydaniem decyzji merytorycznej. Tak więc SKO rozpoznając sprawę powinno było przeprowadzić ponownie postępowanie w celu wydania decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. W każdej sytuacji eliminacja decyzji organu I instancji winna być ostatecznością. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., rozstrzygnięcie kasatoryjne, jako ekstraordynaryjne, będzie możliwe jedynie, jeżeli jednocześnie doszło do: naruszenia przepisów postępowania i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Obie te przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Nie wystarczy więc jedynie stwierdzenie naruszenia procedur przez organ I instancji. Naruszenia te muszą być istotne. Tymczasem powołane przez SKO zarzuty w żadnym razie nie świadczą o istotności naruszeń. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Oba przepisy, tj. art. 138 § 2 oraz art. 136 K.p.a. pozostają w ścisłym związku. W pierwszej kolejności SKO powinno było przeprowadzić samodzielne postępowanie wyjaśniające, a dopiero uznanie, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie daje możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia i dawałby realną możliwość eliminacji z obrotu decyzji pierwszoinstancyjnej. SKO nie wskazało podstaw uzasadniających odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Żadne z podniesionych przez SKO uchybień nie ma charakteru braku, który uzasadniałby uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji. Zarzuty SKO polegają bowiem na wskazaniu, że organ I instancji powinien wyjaśnić, czy nieruchomość B. W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i czy posiada przymiot strony. W uzasadnieniu decyzji Wójta szczegółowo zostały opisane motywy, którymi kierował się organ I instancji umarzając postępowanie. Ewentualne braki (których istnieniu skarżąca zaprzeczyła) mogły być uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania dowodowego - art. 136 K.p.a. SKO naruszyło przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Z akt sprawy wynika, że ostatni odbiór decyzji nastąpił [...].07.2009 r. B. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania [...].01.2015 r., a więc po upływie przeszło 5 lat o dnia ostatniego doręczenia decyzji. Organ I instancji wznowił postępowanie pomimo tego, że upływ czasu na to nie pozwalał. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 6.02.2008 r., IV SA/Wa 2007/07,: "Art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 717, ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie upływu 12 miesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, skutkuje niemożnością orzekania w sprawie - po wznowieniu postępowania - co do istoty. Upływ terminu jest jedną z negatywnych przesłanek ograniczających jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej." Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z 28.10.2009 r., II OSK 1711/08,: "12-miesieczny termin z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i nie przerywa go złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie." W ślad za powyższym należy wskazać, że skoro upłynął termin 12-miesięczny, to istnieje bezwzględny zakaz orzekania merytorycznego w niniejszej sprawie i uchylania decyzji. Jeżeli Wójt Gminy R. uznałby, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji, to zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak słusznie NSA w wyroku z 4.11.2014 r., II OSK 2279/13, LEX nr 1592135). Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak słusznie wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Jak zasadnie więc wskazała skarżąca, art. 138 § 2 winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a. (tak wyrok WSA w Opolu z 4.07.2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie pierwszej instancji można podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i art. 136 K.p.a.) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2013 r., II SA/Wa 1819/12, LEX nr 1324125). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy był władny uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Niewątpliwie organ I instancji dokonał ustaleń i rozważań w tym zakresie, zatem nie można powiedzieć, że w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. W ocenie Sądu zakres niezbędnego celem wyjaśnienia tej okoliczności postępowania wyjaśniającego nie był znaczny i organ II instancji był władny we własnym zakresie poczynić ustalenia w tym zakresie, ewentualnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W tym celu organ winien ustalić, kiedy B. W. dowiedziała się o wydaniu decyzji, przy czym fakt dowiedzenia się nie musi polegać na zapoznaniu się z jej treścią, lecz może wynikać również z innych okoliczności, np. rozpoczęcia budowy inwestycji, co jednak wymaga dokładniejszych ustaleń na gruncie konkretnej sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że organ II instancji w ogóle zaniechał uzasadnienia konieczności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a, a który to przepis wskazał jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organ art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 58 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 151 § 1 K.p.a. był przedwczesny. Kwestia jego zastosowania nie była w ogóle brana pod uwagę przez organ I instancji, zatem nie mógł on być również rozważany, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, przez organ odwoławczy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę ustali, czy wniosek B. W. o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.