II SA/Bd 968/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg J.M., J.M., D.R., H.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi. II SA/Bd 968/13 UZASADNIENIE Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] podjął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą energetyczną na działkach nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [..]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla powyższego przedsięwzięcia zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "ustawa o pizp" , na okres dziewięciu miesięcy. Termin zawieszenia upłynął w dniu [...] i do tego dnia nie uchwalono dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Koniecznym więc było podjęcie postępowania w celu wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na to postanowienie złożono trzy zażalenia. D. i H. R. w swoim zażaleniu podnieśli, że w postanowieniu Burmistrza wskazana jest ich działka nr [..], co do której nie wyrażali i nie wyrażają zgody na sporną inwestycję. J. M. wskazał, że sporna inwestycja planowana na działce nr [...] koliduje z funkcjami studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], oraz że jego działka nr [...] przeznaczona jest w studium pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, więc sporna inwestycja wyklucza założone funkcje studium uwarunkowań i jego zamierzenia, jak również zamierzenia właścicieli innych działek i mieszkańców miejscowości B., A. i W. J. M. wskazał, że jest właścicielem działki nr [..], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [..], na której planowana jest sporna inwestycja, oraz że działka ta i sąsiednie znajdują się w studium uwarunkowań gminy z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową z usługami nieuciążliwymi dla środowiska. Jego zdaniem sporna inwestycja będzie sprzeczna ze studium uwarunkowań wobec braku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz jego zamierzeniami rozwojowymi co do działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z przyczyny przedmiotowej, to jest wyłączenia przez przepisy możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania. SKO wskazało, że kpa przewiduje zasadę, że zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kpa wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 101 § 3 kpa, obowiązującym od dnia [...] stronie przysługuje zażalenie tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten, ani żaden inny nie przewiduje zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, ponieważ wolą ustawodawcy było poddanie kontroli jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania. W tej sytuacji, pomimo błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Burmistrza o podjęciu postępowania o możliwości wniesienia na nie zażalenia, strony nie miały prawa do jego wniesienia, co uniemożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Na to postanowienie zostały złożone trzy jednobrzmiące skargi. D. i H. R., J. M. i J. M. zarzucili w nich, że SKO odniosło się jedynie do błędnego pouczenia stron przez organ I instancji o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia, a nie odniosło się do meritum sprawy zawartego w zażaleniu, w tym mylnie wpisanej działki nr [...] zamiast działki nr [...], co ma ogromne znaczenie w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy wszczęte trzema skargami w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że nie narusza ono prawa w sposób skutkujący koniecznością uwzględnienia skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w toku wstępnego postępowania, kiedy to organ odwoławczy ustalał możliwość zaskarżenia oraz zachowanie warunków formalnych przez składających zażalenie, nie wnikając na tym etapie postępowania w meritum sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO stanowią art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 kpa. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei stosownie do art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Stosownie zaś do zasady wyrażonej w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z powyższych przepisów wynika, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wymienione w kpa. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to środek ten nie przysługuje. Podstawą prawną postanowienia organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania był przepis art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Redakcja tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia. Wolą ustawodawcy, postanowienia których przedmiotem jest podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne - nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji tego artykułu dokonaną ustawą z dnia [...] o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18), która weszła w życie w dniu 11.04.2011 r., było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 kpa – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 kpa – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (vide: wyrok NSA z dnia 8.05.2013r. sygn. akt I OSK 2148/11 i przywołane tam: postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10; dostępne na stronach nsa.gov.pl). Rozpoznając niniejszą sprawę dodatkowo zaznaczyć należy, że postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania zawiera błędne pouczenie, iż na postanowienie to służy stronie zażalenie do SKO. Zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nie przewidzianych w obowiązujących przepisach a co za tym idzie nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez SKO rozstrzygnięcie, które należy uznać za prawidłowe. Postanowienie na które zażalenie złożyli skarżący ma bowiem niezaskarżalny charakter. W związku z tym także, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że SKO na tym etapie postępowania, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie było uprawnione rozważać zarzutów merytorycznych przedstawionych przez skarżących w zażaleniach Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - skargę jako bezzasadną oddalił.