II SA/Bd 976/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] – w częściach ustalających odpłatność za usługi opiekuńcze, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta W., z upoważnienia którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) we W., na podstawie art. 3 ust. 1 i 4, art. 50 ust. 1, 3 i 5, art.101 ust. 1, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 5, art. 109, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055), przyznał skarżącej G. W. pomoc w formie usług opiekuńczych od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., w dni powszednie w wymiarze 2 godzin dziennie od poniedziałku do piątku, ustalając odpłatność za ww. usługi w wysokości 8,74 zł za jedną godzinę, tj. 70 % pełnego kosztu usługi wynoszącego 12.49 zł za jedną godzinę. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zebrane w sprawie dowody organ ustalił, iż zasadne jest przyznanie skarżącej pomocy w postaci usług opiekuńczych. Usługi przyznano odpłatnie, albowiem wnioskodawczyni dysponuje dochodem własnym wyższym od kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 8 u.p.s. Ustalając odpłatność działano w oparciu o Załącznik nr 2 do Uchwały Nr 71/XXV/2004 Rady Miasta W. z dnia 11 października 2004 r. w sprawie realizacji zadań własnych z zakresu pomocy społecznej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. oraz określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę Miasto W. w zakresie realizacji zadań własnych. Przyznając pomoc organ uwzględnił również zapis art. 3 ust. 4 u.p.s., tj. wziął pod uwagę nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację finansową MOPR. Ponadto po ustaleniu w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sytuacji materialno - życiowej podopiecznej organ nie stwierdził żadnych wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s., a więc zmniejszenie bądź zwolnienie z odpłatności. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skarżąca podniosła, iż dotychczas płaciła za usługi opiekuńcze 5 zł za jedną godzinę, tj. 40 % pełnego kosztu usługi wynoszącego 12.49 zł za jedną godzinę, co oznaczało przeciętny miesięczny wydatek w wysokości 200 zł. Po podwyższeniu opłaty do poziomu 70 % pełnego kosztu usługi jej miesięczny wydatek z tego tytułu wyniesie przeciętnie około 350 zł. Odwołująca się zarzuciła, że tak znaczna podwyżka opłaty za usługi opiekuńcze jest w jej przypadku niezasadna, ponieważ po waloryzacji w marcu 2011 r. kwota pobieranej przez nią renty wzrosła jedynie o 60 zł. Wskazała, iż ma 89 lat, jest osobą samotną bez jakiejkolwiek rodziny i cierpiącą na liczne schorzenia, w związku z czym zmuszona jest do korzystania z usług opiekuńczych. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), w zw. z art. 50 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż poza sporem jest, że skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania pomocy w postaci usług opiekuńczych i taką pomocą została objęta. Kwestią sporną pozostaje jednak wysokość opłaty za przyznane usługi. Z akt sprawy wynika, iż do czerwca 2011 r. skarżąca otrzymywała pomoc w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 2 godzin dziennie w dni powszednie, a odpłatność za te usługi ustalono w wysokości 40 % pełnego kosztu usługi. Z wywiadu środowiskowego z dnia 6 lipca 2011 r. oraz zaświadczenia lekarskiego z dnia 31 marca 2011 r. wynika także, że sytuacja życiowa i zdrowotna wnioskodawczyni nie zmieniła się. W związku z tym organ I instancji ponownie przyznał zainteresowanej usługi opiekuńcze w wymiarze 2 godzin dziennie od poniedziałku do piątku. Opłata za przyznane usługi pielęgnacyjne określona została jednak w wysokości 8,74 zł za godzinę, co stanowi 70 % pełnego kosztu usługi wynoszącego 12,49 zł za godzinę. Zmiana wysokości odpłatności nastąpiła w związku z waloryzacją renty rodzinnej, którą zainteresowana otrzymuje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Od marca 2011 r. dochód zainteresowanej wynosi bowiem 1966,30 zł miesięcznie. Odpłatność za przyznane obecnie zainteresowanej usługi opiekuńcze ustalona została zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Uchwały Nr 71/XXV/2004 Rady Miasta W. z dnia 11 października 2004 r. w sprawie realizacji zadań własnych z zakresu pomocy społecznej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. oraz określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę Miasto W. w zakresie realizacji zadań własnych. Z tego dokumentu wynika, że jeśli dana osoba otrzymuje świadczenie w wysokości od 1669,55 zł do 1908,00 zł, to opłata za usługi opiekuńcze wynosi 40 % pełnego kosztu usługi, natomiast jeśli świadczenie ulega zwiększeniu i wynosi powyżej 1908,05 zł, to opłata za usługi opiekuńcze zostaje zwiększona do 70 % pełnego kosztu usługi. Wskazując na powyższe Kolegium oceniło, iż wysokość opłaty za usługi opiekuńcze ustalona została przez organ I instancji prawidłowo, zgodnie z przyjętymi zasadami jej naliczania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i jest zgodna z obowiązującym prawem. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego G. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca podniosła, że nie może zgodzić się na podwyżkę opłaty za świadczone jej usługi opiekuńcze, ponieważ po waloryzacji pobierana przez nią renta wzrosła jedynie o 60 zł, zaś odpłatność za usługi opiekuńcze wzrosła o około 150 zł. Podkreśliła, iż jest samotną osobą w wieku 89 lat i wszelkie opłaty uiszcza z własnej renty. Wskazała ponadto, że jest chora na cukrzycę, raka piersi, osteoporozę, reumatyzm, ma skrzywienie kręgosłupa i przeżyła trzy zawały serca. Ostatnio pojawiły się u niej zaburzenia równowagi, wskutek których upadła i uszkodziła sobie lewy bark i obojczyk. Dlatego też nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, iż jej sytuacja życiowa i zdrowotna nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje skarżąca. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę naruszenia prawa zaistniałe w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który był podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanej przez Sąd decyzji administracyjnej – osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca spełnia ww. przesłankę przyznania jej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jest to okoliczność bezsporna pomiędzy stronami. Zdaniem Sądu w tym zakresie zaskarżona decyzja Kolegium, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodnie z prawem i nie podlegają uchyleniu. Sporna pomiędzy stronami jest natomiast kwestia wysokości odpłatności, do jakiej została zobowiązana skarżąca za przyznane jej usługi opiekuńcze. W tym względzie należy wskazać, iż ustawodawca przyjął jako zasadę odpłatne świadczenie usług opiekuńczych, przy czym określenie szczegółowych warunków ustalenia odpłatności zostało powierzone radzie danej gminy. Wynika to z art. 50 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Organ pomocy społecznej, ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest zatem związany zasadami określania odpłatności za takie usługi, ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może być określona odpłatność w konkretnej wysokości. Należy zwrócić uwagę, iż uchwalona na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s., uchwała określająca m.in. szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze – jest aktem prawa miejscowego. Tego rodzaju uchwała dotyczy bowiem spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jest aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/04 i z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04, WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 25/05 oraz WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 193/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz.718 ze zm.) akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy (art. 13 pkt 2, art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Przepisy uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, a nie została opublikowany w powyższy sposób, nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie ustalając odpłatność za przyznane skarżącej usługi opiekuńcze organy oparły się na przepisach załącznika nr 2 do uchwały Nr 71/XXV/2004 Rady Miasta W. z dnia 11 października 2004 r. w sprawie realizacji zadań własnych z zakresu pomocy społecznej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie we W. oraz określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę Miasto W. w zakresie realizacji zadań własnych. Uchwała ta – jak wynika z samej jej treści, jak też z ustaleń Sądu – nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nieogłoszenie aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że taki przepis nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1151/10), w tym przypadku w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja Kolegium, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w częściach, w jakich ustalają odpłatność za usługi opiekuńcze przyznane skarżącej, zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności odpowiednich części decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.