II SAB/Bd 106/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego 1. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasadza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. P. C. (zwany dalej "skarżącym") wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w B. o uchylenie czynności materialno-technicznej naliczenia i zarządzenia do wypłaty ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego za lata od 2014 r. do 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] września 2015 r. pełnił służbę w Policji. Ostatnim miejscem służby była Komenda Miejska Policji w B. (Wydział Prewencji). Po zwolnieniu skarżącego ze służby, w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący za lata od 2014 r. do 2015 r. Jak podał skarżący, art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wskazał ponadto, że określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73 % dziennego uposażenia, czego nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., Komendant Policji poinformował skarżącego, że wniosek nie może zostać rozpatrzony ze względu na brak zmiany przepisów ustawy o Policji uwzględniających treść w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. Organ wskazał ponadto, iż powyższa informacja nie stanowi odmowy wypłaty świadczenia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący złożył, ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, wskazując że nie zostało wszczęte postępowanie mające na celu wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Komendant Główny Policji uznał, że Komendant Policji nie pozostawał w bezczynności. Wskazał, iż obecnie brak jest podstawy prawnej określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w załatwieniu jego wniosku z [...] grudnia 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 i nast. K.p.a. oraz wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, licząc od dnia wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa sądowego w wysokości [...] złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, sprawa podlega kontroli sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2017 r. I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r. I OSK 13/16; CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy, ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W myśl zaś art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kpa. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne. Wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez stronę skarżącą ponaglenia. Skargę taką można bowiem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, jak wskazano także powyżej, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu spełnił wymóg formalny, albowiem złożył ponaglenie. Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia ,,bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo, ale także w art. 37 § 1 pkt 1 Kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Tym samym, podsumowując powyższy wywód, wskazania wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 oraz przywołane tam orzecznictwo, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15. Czy też – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143, także wskazywane powyżej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował jedynie lakonicznie skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., że wniosek nie może zostać rozpatrzony ze względu na brak zmiany przepisów ustawy o Policji uwzględniających treść w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. Organ wskazał ponadto, iż powyższa informacja nie stanowi odmowy wypłaty świadczenia. Tym samym organ uznaje, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, to nie pozostaje bezczynny w jego załatwieniu. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, musi być oceniona jako niewystarczająca. Wskazania wymaga, że Trybunał Konstytucyjny na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) uznał art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także "ustawa") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Tym samym aktualnie, co także należy zauważyć, wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego o ile można uznać, że brak jest podstawy prawnej wskazującej sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, nie zwieńczone jednakowoż wydaniem decyzji administracyjnej, która w sposób władczy, we właściwym trybie podlegałaby kontroli. Należy podkreślić, że zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Stan taki, co wymaga podkreślenia, ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu do: 1) podjęcia działania w danej kwestii; 2) zajęcia się sprawą w danej formie; 3) nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej, (zob. – tezy w pkt 5 do art. 7 w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II; Wyd. Sejmowe 2016, przypomniane i podkreślone w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Przy czym, w sytuacji uznania zasadności roszczenia, jako załatwienie sprawy czynnością materialno-techniczną okoliczności te byłyby prawnie obojętne, jednakże nie wystąpiły one w sprawie, jak również organ nie załatwił sprawy strony ani postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, ani decyzją o odmowie wypłaty ekwiwalentu z przyczyn w niej podanych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd, zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego reprezentującego skarżącego w sprawie (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) - pkt III sentencji wyroku.