II SAB/Bd 14/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Muzeum [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Muzeum [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. R. R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Dyrektora Muzeum [...] do rozpoznania opisanego w pkt 1 wyroku wniosku R. R. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 4. zasądza od Dyrektora Muzeum [...] na rzecz R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. R. S.A. w R. (skarżąca spółka) zwróciła się do Dyrektora Muzeum [...] (organu) o udostępnienie informacji publicznej w postaci Analizy nr 3 autorstwa A. sp. z o. o. w W., o której mowa w pkt 33 Preambuły Ugody zawartej pomiędzy skarżącą spółką a organem. W piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. organ odmówił udostępnienia ww. dokumentu, wskazując, że Analiza nr 3 stanowi wewnętrzny dokument przygotowany "na koszty podmiotu zewnętrznego", a tym samym informacje w nim zawarte nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."), a sam wniosek stanowi o nadużyciu prawa do dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał, że istotą wniosku spółki jest realizacja indywidualnych, subiektywnych interesów byłego wykonawcy, celem ww. ustawy nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji do innych celów aniżeli troska o dobro publiczne. W ocenie organu uzyskanie wnioskowanej informacji nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. spółka zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie strony do udostępnienia przedmiotowej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, nie będąc jednocześnie jedynie dokumentem wewnętrznym pozbawionym cechy informacji publicznej. Wnioskowana informacja dotyczy bowiem dysponowania mieniem publicznym. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała tezy z orzecznictwa sądowo-administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przywołując stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że przedmiotowa Analiza określała rekomendowaną wysokość waloryzacji ceny ofertowej wynikającej z nadzwyczajnego wzrostu cen czynników produkcji budowlanej oraz stanowiła element przygotowania się przez Muzeum do zawarcia ugody z wykonawcą (skarżącą spółką) w zakresie zwiększenia wynagrodzenia spółki wynikającego ze wzrostu cen materiałów budowlanych. Przywołał, że skarżąca spółka nie wywiązała się z umowy zawartej pomiędzy nią a Muzeum w dniu 16 kwietnia 2019 r. na roboty projektowe i budowlane dla inwestycji pod nazwą "Budowa siedziby Muzeum [...]. W konsekwencji Muzeum odstąpiło od umowy a strony podniosły wzajemne roszczenia, których rozstrzygnięcie nastąpi zapewne na drodze sądowej. Organ wskazał, że skarga spółki nie określa naruszenia prawa lub interesu prawnego, oraz że żądanie wniosku stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej, a to ze względu na niezwiązanie tego żądania z interesem publicznym, ale jedynie interesem indywidualnym strony. Ponadto, w ocenie organu dokument stanowiący przedmiot wniosku jest dokumentem wewnętrznym, niepodlegającym udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., został on bowiem sporządzony w ramach przygotowania do procesu negocjacji ze spółką, umożliwiając Muzeum zakres niezbędnej waloryzacji ceny ofertowej wynikającej z wzrostu cen materiałów budowlanych. Wyjaśnił, że rezultatem prac analitycznych m.in. w zakresie ceny, było zawarcie ugody mediacyjnej dniu 13 października 2023 r., a zawarcie ugody kształtującej ustaloną cenę odbywa się w warunkach gry rynkowej, w której wykonawca jest zainteresowany uzyskaniem jak najwyższej ceny, zamawiający zaś musi być należycie przygotowany do negocjacji, pozyskując konieczne analizy w celu uprawnienia, że podczas negocjacji nie dojdzie do zawyżenia ceny. Organ wskazał, że przedmiotowa Analiza nie stanowiła części zawartej ugody, lecz wyłącznie dokument wewnętrzny umożliwiający Muzeum określenie stanowiska w sprawie, podczas gdy do ukształtowania wynagrodzenia spółki doszło w treści ugody. Wyjaśnił ponadto, że w stanie faktycznym właściwym niniejszej sprawie wnioskodawcą jest były wykonawca, który nie wywiązał się z umowy zawartej z Muzeum, a żądany dokument jest istotny przede wszystkim dla kwestii rozliczeń finansowych pomiędzy Muzeum a spółką, w warunkach istniejącego między nimi sporu. W piśmie z dnia 11 marca 2024 r. spółka, działając przez zgłaszającego udział w sprawie pełnomocnika, przedstawiła dodatkową argumentację skargi. Wskazała, że wniosek dotyczy kwestii związanej z wydatkowaniem finansów publicznych i miał na celu zweryfikowanie prawidłowości tego wydatkowania. Zakwestionowała, jakoby wnioskowany dokument stanowił wyłącznie dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., skoro na jego podstawie zostały wydane środki publiczne. Podniosła, że Analiza wykonana została na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz służyła rozliczeniu dotacji publicznej, co potwierdza treść pisma organu z dnia 8 listopada 2022 r.; spółka zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca spółka domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (publ. jak wcześniej wskazano). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że Dyrektor Muzeum [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Do podmiotów wykonujących zadania publiczne należą dyrektorzy muzeów działających na zasadach opisanych w ustawie z dnia z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 385). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie korzystania ze zgromadzonych zbiorów. Działalność muzeów służy zatem realizacji celu w postaci zaspokajania potrzeb zbiorowych w zakresie ochrony i dostępu do szeroko pojętego dziedzictwa ludzkości w sposób opisany w art. 2 ustawy. Muzeum [...] zostało utworzone zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz osoby prawnej, tj. wpisanej do rejestru stowarzyszeń fundacji "[...]" w W.. Działa na podstawie statutu nadanego zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] i wpisane jest do wykazu muzeów prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodnie z art. 5b ustawy. W statucie – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy – określono źródła finansowania działalności muzeum, wskazując w § 22 m.in. na dotacje przekazywane przez Ministra i inne podmioty (pkt 1) i dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5). Ponadto ww. Muzeum jest instytucją kultury, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 87), wpisaną do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o którym mowa w art. 14 ww. ustawy ([...]). Muzeum jest zatem też podmiotem klasyfikowanym jako podmiot wykonujący działalność w zakresie tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury (art. 1 ust. 1 ww. ustawy). Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy podmioty prowadzące działalność kulturalną mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań państwowych. Dyrektor Muzeum [...] jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, a zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., (art. 6 ust. 1 pkt 3), w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a). Informacją publiczną jest też każda informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (m.in. majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego – przyp. Sądu), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 5 pkt d ustawy). Żądane przez skarżącą spółkę dotyczyła dokumentu opisanego jako Analiza nr 3, o której mowa w pkt 33 Preambuły Ugody zawartej pomiędzy skarżącą spółką a Muzeum. Z akt sprawy wynika, że ugoda dotyczyła warunków wynagrodzenia skarżącej spółki wynikającego ze wzrostu cen materiałów budowlanych, w ramach niezrealizowanej umowy pomiędzy organem a spółką, zawartej w dniu 16 kwietnia 2019 r. na roboty projektowe i budowlane dla inwestycji pod nazwą "Budowa siedziby Muzeum [...]". Objęty wnioskiem dokument stanowił element szerszego materiału wytworzonego w związku planowaną przez ten podmiot inwestycją budowlaną (siedziby muzeum). Z uwagi na wyłożone wcześniej cechy podmiotu zobowiązanego, wynikające przede wszystkim ze sposobu finansowania jego działalności, a obejmującego m.in. środki pochodzące ze Skarbu Państwa, należy stwierdzić, że dokumenty związane z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych tego typu instytucji objąć należy zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Inwestycja polegająca na budowie siedziby instytucji jest bez wątpienia przedsięwzięciem, na rzecz którego Muzeum "zadysponowało majątkiem" w postaci dotacji Ministra. Faktem notoryjnym jest zaś to, że w istocie środki publiczne zostały przez Ministra przekazane na rzecz Muzeum w ramach statutowego współuczestnictwa w finansowaniu tej instytucji (vide chociażby odpowiedź na interpelację poselską nr [...] z [...] grudnia 2020 r. – dostępna na stronie: [...]9.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=BVWKPM). Zaznaczyć jednocześnie, że chodzi tu nie tylko o spożytkowanie publicznych środków finansowych na realizację inwestycji w sensie prowadzenia procesu budowlanego (zakup materiałów budowlanych, zapłata za usługi budowlane), ale o wszelkie czynności finansowane ze środków publicznych związane również z formalnym przygotowaniem do realizacji inwestycji, włączając w to fazę ofertową. Skoro niekwestionowaną okolicznością jest, że sporna Analiza nr 3 została sporządzona przez podmiot zewnętrzny na zlecenie Muzeum (Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego), i wiązało się to z uiszczeniem odpowiedniej zapłaty temu podmiotowi ze środków publicznych, a nadto dokument ten determinował kształt ugody zawartej pomiędzy organem a skarżącą spółką w zakresie waloryzacji ceny ofertowej, to w ocenie Sądu spełnione zostały wszystkie przesłanki, by uznać treść Analizy nr 3 za informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, by dokument ten miał charakter jedynie dokumentu wewnętrznego, nieposiadającego waloru informacji publicznej. W istocie nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i jako takie nie stanowią informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13, dostępne jw.). W niniejszej sprawie wnioskowany dokument nie został wytworzony przez organ, ale przez podmiot zewnętrzny, za odpowiednim wynagrodzeniem ze środków publicznych. Jego treść bez wątpienia kierunkowała sposób działania organu, wpłynęła na kształt postanowień ugody organu i skarżącej spółki z dnia 13 października 2023 r. Za oczywiście niezasadne uznać należy argumentację organu dotyczącą tego, z jakich powodów skarżąca spółka ubiega się o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie stwierdzić wystarczy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kwestia motywacji skarżącej spółki jest zatem bez znaczenia dla obowiązku spoczywającego na organie. Stwierdzić w tym miejscu należy, że również podniesiona w piśmie strony z dnia 10 kwietnia 2024 r. kwestia ewentualnego nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej może być rozstrzygana przez organ na gruncie decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Ol 185/21; wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Po 98/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 106/23 - dostępne jw.). Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że organ pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki z dnia 11 grudnia 2023 r., nie udostępnił bowiem w przepisanym terminie wnioskowanej informacji ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim sentencji, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Organ o powyższym organ poinformował skarżącą spółkę w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r. Powyższe nie wypełnia znamion działania wynikającego z intencjonalnego zignorowania wniosku skarżącego, działania złośliwego lub lekceważącego. W punkcie trzecim sentencji Sąd orzekł, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku z dnia 11 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł), Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.