II SAB/Bd 15/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 19 stycznia 2014 r., uzupełnionym na wezwanie sądu pismem z dnia 12 lutego 2014 r. J. M. wniosła skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim") w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] r. (data wpływu do organu; pismo z wnioskiem skarżącej datowane jest na [...] r.) w sprawie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. organ nie wydał wymaganej decyzji administracyjnej ani nie zakończył sprawy w innym trybie przewidzianym prawem, ani nie podjął czynności stosownie do art. 36 k.p.a. Złożone w związku z tym zażalenie zostało uznane za bezzasadne. Skarżąca jednocześnie podniosła, że nabyła we współwłasności z inną osobą obcą w myśl ustawy o Policji, prawo obejmujące połowę mieszkania własnościowego. Zgodnie z przepisami ustawy o Policji funkcjonariusz Policji posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wyłączenie wtedy, gdy lokal zostanie mu przydzielony decyzją administracyjną, względnie skorzysta z pomocy finansowej na jego uzyskanie. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04) stwierdzając m.in., że ustawa o Policji szczegółowo reguluje zakres prawa związanego z lokalem mieszkalnym jak i w związku z prawami pochodnymi, w tym równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a przepisy wykonawcze mogą być stosowane wyłącznie w zakresie realizacyjnym prawa określonych ustawa, gdy podmiot spełnia warunki ustawowe. Wobec tego wniosła o nałożenie na organ obowiązku niezwłocznego rozpoznania sprawy, przy równoczesnym określeniu w orzeczeniu sądowym odmowy stosowania w sprawie przepisów wykonawczych rangi podustawowej, z których można by wywodzić, iż doszło do utraty prawa do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...]r. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 7 października 2011 r. W wyniku odwołania skarżącej Komendant Główny Policji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] r. Komendant Wojewódzki wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku zażalenia skarżącej Komendant Główny Policji uchylił to postanowienie. Na postanowienie Komendanta Głównego Policji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym oryginały akt znajdują się obecnie w WSA w Warszawie. Wobec tego zdaniem Komendanta Wojewódzkiego w sprawie nie zachodzi bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109), czy też wiąże się z błędnym przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 3/08, LEX nr 532755). Bezczynność organu administracji może polegać nie tylko na braku wydania decyzji, ale także na braku podjęcia innych czynności, do których organ jest zobowiązany, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SAB/Wa 57/07, LEX nr 497988 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 48/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA"). Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Oczywiste jest, że rozstrzygając sprawę organ musi dysponować aktami sprawy. Jednak stanowisko Komendanta Wojewódzkiego, według którego brak akt sprawy w związku z przekazaniem ich sądowi administracyjnemu wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być uznane za poprawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności (wyrok z dnia 10 listopada 2009r. I OSK 155/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że to do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierna oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013r. II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007r. I OSK 1533/06, por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 21 listopada 2006r. I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 I SAB/Wa 119/06 wszystkie opubl. w CBOSA ). Jak się uważa, organ może bowiem zwrócić się do sądu o udostępnienie akt czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia mógł przejrzeć je w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Co więcej - w kontrolowanej sprawie, pomimo twierdzenia, że przeszkodą w rozstrzygnięciu sprawy jest przekazanie akt sprawy WSA w Warszawie, Komendant Wojewódzki wraz ze skargą przekazał Sądowi kopię akt administracyjnych sprawy, w tym zarówno wniosek skarżącej jak też dokumenty związane z nabyciem przez nią współwłasności lokalu mieszkalnego. Z akt tych wynika (k. 162), że Komendant Główny Policji, po uchyleniu postanowieniem z dnia [...] postanowienia Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, przesłał akta sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu, który otrzymał je w dniu [...] r. Pomimo to do dnia wyrokowania Sądu nie została wydane żadne rozstrzygnięcie w sprawie. W sprawach ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, sąd rozpoznaje sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia, a kryterium jest ocena zasadności skargi na bezczynność organu poprzez ustalenie zaistnienia przesłanek określonych art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami). Przepis ten stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności organu, a w konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 ww. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało zobowiązać Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...]r. (który wpłynął do organu w dniu [...] r.). Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z ww. przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu w przedmiocie bezczynności zadaniem Sądu jest jedynie wymuszenie na organie administracji publicznej zachowania w postaci wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia). W tego typu sprawie Sąd nie jest władny określić z góry, jaką wykładnię prawa mogącego mieć zastosowanie w sprawie organ ma przyjąć. Kontrolę poprawności stosowania prawa w sprawie sąd administracyjny może podjąć na żądanie strony (wyrażone w skardze do sądu) dopiero po wydaniu aktu kończącego sprawę, w której organ dopuścił się bezczynności. Niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie jest wynikiem prostego zaniechania, a wynika raczej z błędnej oceny sposobu prowadzenia postępowania nie tylko w związku z toczącym się przed WSA w Warszawie z inicjatywy skarżącej postępowaniem w sprawie postanowieni Komendanta Głównego Policji z dnia[...], ale także w związku z treścią wcześniejszego wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r., który także dotyczył kwestii prawa skarżącej do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (por. k. 110, k. 162 akt sprawy administracyjnej).