II SAB/Bd 166/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku M. S. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego określonego w punkcie 1 sentencji, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 25 października 2024 r. M. S. (skarżący) zwrócił się do Rady Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu opinii radcy prawnego przedstawionej przez Wójta Gminy [...] na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 24 października 2024 r. We wniosku wskazano sposób udostępnienia: przesłanie informacji na podany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek z 8 listopada 2024 r., Zastępca Wójta Gminy, wskazał, że wniosek nie zostanie rozpoznany, a żądana informacja nie zostanie udostępniona z uwagi na nadużycie przez skarżącego dostępu do informacji publicznej. Organ wymienił w punktach 1-28 wnioski o udostępnienie informacji publicznej złożone przez skarżącego w okresie od 12 kwietnia 2024 r. do 25 października 2024 r. Przywołał nadto, że żona skarżącego w okresie od 28 maja 2024 r. do 14 sierpnia 2024 r. złożyła 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a nadto inny z zainteresowanych złożył 21 w okresie od 27 maja 2024 r. do 9 września 2024 r. 21 wniosków wizualnie identycznych z wnioskami wyżej wymienionej. M. S. pismem z [...] listopada 2024 r., uzupełnionym pismem z [...] marca 2025 r. zaskarżył bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z 25 października 2024 r., zarzucając naruszenie jego praw do informacji wynikających z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do rozpoznania wniosku, zasądzenie kosztów postępowania oraz zasądzenie grzywny wobec organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem odpowiedział na wniosek skarżącego. Podtrzymał ocenę, że skarżący działa w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. W replice skarżący podniósł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji, zaś organ nagminnie odmawia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Aspekt podmiotowy rozpoznawanej sprawy nie budzi w świetle przepisów ustawy wątpliwości. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wójt Gminy jest organem władzy publicznej na szczeblu samorządowym, i jako taki podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na zasadach opisanych w u.d.i.p. Również aspekt przedmiotowy sprawy nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami i nie wymaga rozbudowanego komentarza Sądu w tym zakresie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, dostępne jw.; zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Określona we wniosku opinia radcy prawnego przedstawiona przez Wójta Gminy na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 24 października 2024 r., jest w ocenie Sądu dokumentem zawierającym informację publiczną, albowiem odzwierciedla on stanowisko organu wykonawczego gminy przed organem kolegialnym tej gminy (komisją działającą w ramach rady gminy). Bez wątpienia opinia taka została wytworzona w ramach funkcjonowania organu władzy publicznej i na potrzeby wykonywania zadań publicznych tego organu. W ustawie, jak wskazano, uregulowano procedurę i tryb udostępnienia informacji publicznej. U.d.i.p. stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji odmownej zachodzi w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się również stanowisko, iż podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji jest stwierdzenie przez organ, że wniosek o jej udostępnienie jest wyrazem nadużycia prawa do informacji publicznej. Pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw (A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis). W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146-147; wyroki NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, dostępne jw.). Jak zauważył NSA w wyroku z 15 maja 2025 r. o sygn. III OSK 1106/24 (dostępny jw.) zawarta w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. norma nie wiąże opisanej w tym przepisie formy załatwienia wniosku z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto zaś istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, z 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22 i z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23, dostępne jw.). Z powodów wskazanych powyżej Sąd rozpoznający sprawę, nie przesadzając co do legalności stanowiska organu meriti w okolicznościach tej sprawy, nie podziela stanowiska organu, jakoby stwierdzenie po stronie wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej nadużycia tego prawa podmiotowego implikowało załatwienie jego wniosku zwykłym pismem, a nie decyzją. Jeżeli zatem organ uważa, że w indywidualnej sprawie doszło do nadużycia przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ewentualna odmowa udostępnienia obywatelowi informacji publicznej każdorazowo wymaga szczegółowego wyjaśnienia w kontekście okoliczności danej sprawy. Organom nie wolno działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku, z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji publicznej. Takie postępowanie godzi bowiem w zasady demokratycznego państwa prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie pisma pozbawia wnioskodawcę możliwości poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a tym samym pozbawia stronę ochrony prawnej (vide: wyroki WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Ol 185/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Po 98/21, a nadto wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 106/22 oraz 10 października 2023 r., sygn. II SAB/Bd 97/23, dostępne jw.). Nadmienić w tym miejscu należy, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego miało miejsce w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że skoro organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego odmówił mu udostępnienia informacji publicznej (nie kwestionując takiego jej charakteru) zwykłym pismem zamiast decyzją administracyjną opartą o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to pozostaje wobec tego wniosku bezczynny i bezczynność ta trwała również w momencie zaskarżenia jej do tut. Sądu. O powyższym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.d.i.p. W punkcie drugim sentencji, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Organ nie zignorował wniosku o udostępnienie informacji publicznej i terminowo nań odpowiedział (wpływ wniosku: 25 października 2024 r., odpowiedź organu: 8 listopada 2024 r. – dowody w aktach adm. sprawy). Mylnie jednak uznał, że odmowa udostępnienia informacji może nastąpić w drodze zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej. Nieprawidłowa ocena podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej co do formy załatwienia wniosku nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Na ocenę komentowanej okoliczności nie mają również wpływu twierdzenia skarżącego co do ewentualnego sposobu załatwiania kierowanych do organu wniosków, pochodzących od innych podmiotów – Sąd jest związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), które nie obejmują postępowania organu w sprawie innych wniosków. W punkcie trzecim, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w części dotyczącej wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością w sprawie nie zaktualizował się warunek do zastosowania przedmiotowego środka dyscyplinująco-represyjnego. W orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że środki w postaci nałożenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., winny być stosowane jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a tego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.