II SAB/Bd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.M.-P. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę W. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. o wydanie pozwolenia na budowę, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty W. na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. wniosła skargę na bezczynność Starosty (zwanego dalej "Starostą") w sprawie o wydanie decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] powstałych w wyniku podziału działki [...] Zarzucając Staroście, jak też Wojewodzie [...], który nie uwzględnił skargi na bezczynność Starosty, naruszenie: – art. 35 § 1 w związku z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, – art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwanej w skrócie "Prawem budowlanym) poprzez dokonanie materialnoprawnej oceny decyzji administracyjnej poza trybem prawem przewidzianym i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, mimo że wniosek skarżącej (inwestora) nie zawierał żadnych braków formalnych, – art. 6, 8 i 12 k.p.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązania Starosty do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie do 30 dni. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] listopada 2017 r. wniosła jeden wniosek o wydanie pozwolenia na budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie ww. działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...], co do której wydano ważną decyzję o warunkach zabudowy tj. decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. W celu udokumentowania, że teren działki nr [...] (objęty decyzją o warunkach zabudowy) jest tożsamy z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie, skarżąca złożyła również decyzję podziałową i wykaz zmian gruntowych. Załączona decyzja o warunkach zabudowy zawierała również załącznik graficzny, w którym oznaczone zostały nieprzekraczalne linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą do wykonania szeregu czynności tj. m.in.: – złożenia oryginalnej i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki odrębnie, – złożenia druku B-4 (z danymi pełnomocnika). Jednocześnie organ wskazał, że załączona do wniosku o pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy sporządzona została dla obszaru działki nr [...], która obecnie nie istnieje i nie może być wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że wypełniła nałożone na nią obowiązki w uzupełniającym piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. W piśmie tym wskazała, że przedłożona decyzja o warunkach zabudowy obejmuje "teren" wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Starosta zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. W zawiadomieniu wskazał, że wniosek nie spełniał wymogów formalnych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego tj. inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla każdej działki powstałej po podziale. Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na skierowaną do Wojewody skargę na bezczynność organu I instancji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, podkreślając, że załączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy jest niewystarczająca, bowiem działka nr [...] już nie istnieje. Ponadto zdaniem organu na ocenę stanu faktycznego i prawnego w sprawie ma okoliczność, że doszło do podziału pierwotnej nieruchomości, a następnie do wielokrotnego podziału działek powstałych z działki nr [...]. Nie wiadomo bowiem, jakie parametry zabudowy i zagospodarowania terenu ustalałaby decyzja o warunkach zabudowy, gdyby wniosek dotyczył działek wskazanych w obecnym wniosku oraz czy w ogóle inwestor uzyskałby pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej prezentowane przez organy stanowisko jest błędne. Skarżąca zaprzeczyła, jakoby dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy na działkę, która została wielokrotnie podzielona. Skarżąca wskazała, że wprawdzie wcześniej działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], ale decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2012 r. została sporządzona dla obszaru działki nr [...] (przed podziałem). Wywody organu należy uznać za aprobatę dla meterialnoprawnej oceny załączonej do wniosku decyzji o warunkach zabudowy, co jest niedopuszczalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że art. 33 ust. 2 i następne Prawa budowlanego zawierają szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tj. wymóg załączenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdza się wprost, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic zagospodarowania działki lub terenu. Zatem z Prawa budowalnego wynika, że pojęcie "działka" i pojęcie "teren" mają znaczenie alternatywne – zamienne. Ponadto zdaniem skarżącej, stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwanie strony do usunięcia niezgodności pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę a przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego następuje w drodze postanowienia. Sprzeczne z tym przepisem było dokonanie owej czynności przez Starostę w drodze pisma z [...] stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że brak złożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy ustalających warunki zabudowy dla każdej z działek było brakiem formalnym. Braku tego skarżąca – pomimo wezwania – nie uzupełniła, co skutkowało, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Organ powtórzył także, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy 5 (w uzasadnieniu postanowienia omyłkowo - 8) budynków mieszkalnych jednorodzinnych, garaży wolnostojących i budynków gospodarczych przewidzianych do realizacji na działce nr [...], która obecnie już nie istnieje. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zawsze czytelna i jednoznaczna. Nie może ona budzić wątpliwości organu, mając na względzie skutki, jakie decyzja tego rodzaju wywołuje, w szczególności na płaszczyźnie prawa budowlanego. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Starosta na marginesie podkreślił, że nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r. znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego) i zgodnie z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne z dniem 1 stycznia 2018 r. ulega wygaszeniu z mocy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpoznawanie skarg na bezczynność zostało uregulowane w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Aby wnieść skutecznie skargę na bezczynność organu należy wyczerpać tryb odwoławczy, zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. uregulowane jest w art. 37 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu określonego w art. 37 k.p.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że skarga na bezczynność organu (kierowana do sądu administracyjnego) jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Dla uznania wyczerpania tego toku postępowania przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał ponaglenie a także sposób rozpoznania takiego ponaglenia. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.(por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn.. akt II SA/Bk 165/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA" dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz Lex nr 2431127). Biorąc pod uwagę powyższe, a przede wszystkim wnioski skargi, należało uznać, że wniesiona skarga – pomimo zawartej w niej polemiki zarówno ze stanowiskiem Starosty jak też Wojewody – jest w istocie skargą na bezczynność Starosty, którego stanowisko Wojewoda uznał za zasadne rozpatrując ponaglenie skarżącej z [...] grudnia 2017 r. (nazwane przez nią "skargą na bezczynność i przewlekłe postępowanie sprawy") w trybie art. 37 § 6 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. jest jedynie postępowaniem wpadkowym, którego istotą jest kontrola sprawności działania organu pierwszej instancji, a nie kontrola merytorycznego załatwienia sprawy. Pojawiające się przy okazji tej kontroli wypowiedzi odnośnie przepisów materialnoprawnych służą jedynie ocenie, czy kontrolowany organ powinien podjąć i prowadzić postępowanie, a nie ocenie, jak powinien owo postępowanie rozstrzygnąć. Na tym etapie sprawy samo rozpatrzenie ponaglenia nie czyni z organu wyższej instancji organu, który jest odpowiedzialny za merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ wyższej instancji będzie obciążony taką odpowiedzialnością dopiero po rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania. Organ wyższej instancji, rozpatrując ponaglenie nie jest jeszcze organem rozpatrującym sprawę merytorycznie, nie może być zatem uznany za "współbezczynny" z organem pierwszej instancji – nawet jeżeli uznaje, że organ pierwszej instancji nie uchyla się od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Przechodząc do meritum należy wskazać, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Przeszkodą we wszczęciu postępowania mogą być braki formalne wniosku, które mogą skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane przewiduje w art. 33 ust. 2 dodatkowe podstawowe wymogi formalne, m.in. dołączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). Natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z kolei w art. 35 ust. 3 Prawo budowlane przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Analiza powołanych wyżej przepisów postępowania oraz Prawa budowlanego prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2010 r., II OSK 917/10, wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2010 r., II SAB/Gd 42/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 11/13). Z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na etapie późniejszym niż wstępne badanie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 131/17). Istotnym jest, że powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010 i powołane tam stanowisko judykatury oraz doktryny; R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, 1.3., Oficyna 2009). W przedmiotowej sprawie należy rozróżnić kwestię dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczy inwestycji wskazanej we wniosku (brak dołączenia takiej decyzji byłby brakiem formalnym) od oceny, czy dołączona decyzja o warunkach zabudowy może być uznana za taką, na podstawie której możliwa jest realizacja inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę, w tym poprzez określenie jej w projekcie budowlanym (brak materialnoprawny). Skarżąca do wniosku o pozwolenia na budowę z [...] listopada 2017 r. dołączyła decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z [...] września 2012 r. dla tego rodzaju inwestycji, która została wskazana we wniosku, tj. budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie jest także sporne, że działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę (które są częścią działek powstałych po podziale działki nr [...]) obejmują część terenu, który został wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji słusznie skarżąca wskazuje, że jej wniosek nie jest obarczony brakiem formalnym w postaci braku dołączenia decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w razie stwierdzenia, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nie mógł wymagać od skarżącej usunięcia materialnoprawnych braków wniosku, poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji organ powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś było egzekwowanie od skarżącej domniemanych braków wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Skoro więc w niniejszej sprawie organ niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i zastosować tryb z art. 35 ust. 3 ustawy, a brak usunięcia uchybień mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji, to tym samym pozostaje on w bezczynności. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego bowiem wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych powyżej wymogów. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.