II SAB/Bd 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe postanawia odrzucić skargę. Pismem z [...] marca 2024 r. W. W. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego [...] w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Skarżąca podniosła w skardze, iż wielokrotnie występowała do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskami, prośbami i ponagleniami o podjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przeniesienia Skarżącej na niższe stanowisko służbowe, natomiast organ konsekwentnie odmawia podjęcia działań w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że Skarżąca pismem z [...] czerwca 2021 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe mjr. W. W. - głównego księgowego Zakładu Karnego [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. organ odmówił wznowienia postępowania wskazując na uchybienie terminu do złożenia ww. wniosku. W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej postanowieniem z [...] lutego 2022 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Skarżąca w dniu [...] stycznia 2022 r. złożyła ponaglenie wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Dyrektor Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego ponaglenia wskazując, że ponaglenie przysługuje wyłącznie stronie toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec braku wszczęcia z urzędu postępowania, w którym można by to ponaglenie wnieść organ ten uznał ponaglenie Skarżącej za niedopuszczalne. Przedstawiając dalej stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Skarżąca pismem z [...] września 2022 r. wniosła o wznowienie postępowania z urzędu na które organ udzielił odpowiedzi informując o niedopatrzeniu się żadnych przesłanek przemawiających za wznowieniem postępowania z urzędu. Ponadto Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/[...] oddalił skargę Skarżącej na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie Skarżąca pismem z [...] grudnia 2023 r. złożyła do Dyrektora Zakładu Karnego kolejny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu. W ocenie organu wszczęcie postępowania z urzędu – w tym również jego wznowienie – jest prawem organu i przepisy obowiązującego prawa nie dają możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Wnioskiem z [...] stycznia 2024 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2024 r., Skarżąca wniosła ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., ewentualnie o wznowienie postępowania w celu uchylenia tej decyzji. Dyrektor Zakładu Karnego wezwał skarżącą pismem z [...] stycznia 2024 r. do wyjaśnienia, czy domaga się ona wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, czy też wnosi o stwierdzenie nieważności tejże, a także jakie przesłanki i okoliczności w ocenie Skarżącej uzasadniają wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu pismo strony z [...] stycznia 2024 r., nie stanowi uzupełnienia braków w powyżej wskazanym zakresie, wobec czego organ pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że charakter wniesionego przez Skarżącą podania budził wątpliwości organu co do jego kwalifikacji, ponieważ wskazane w nim informacje nie pozwalały jednoznacznie na zakwalifikowanie go jako wniosek o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Dyrektor Zakładu Karnego wskazał, że organy administracji w razie wątpliwości co do treści wniosku nie mogą decydować za stronę w jakim przedmiocie i trybie toczyć ma się postępowanie zainicjowane podaniem strony. Zatem wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku przez stronę, zdaniem organu prawidłowo pozostawił on podanie bez rozpoznania. Ponadto organu uznał, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, albowiem nie toczy się żadne postępowanie, w toku którego organ zobowiązany byłby do podjęcia czynności administracyjnych i wydania orzeczenia. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] kwietnia 2024r. Skarżąca została wezwana do sprecyzowania co stanowi przedmiot skargi, w szczególności czy skarga dotyczy: a) bezczynności organu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe; b) bezczynności organu w innym przedmiocie, jeśli tak należy wskazać w zakresie rozpoznania jakiego wniosku organ pozostaje bezczynny; c) zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez organ - pod rygorem uznania, że skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe (na co wskazuje treść skargi). W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z czerwca 2024 r., skarżąca wskazała, że skarga dotyczy przede wszystkim bezczynności organu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu jej na niższe stanowisko służbowe, a ponadto zaniedbania lub nienależytego wykonania zadań przez organ oraz zaniedbania lub bezczynności organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, gdyby nie było możliwe usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (...); 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a także orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej "k.p.a."). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tego organu z nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o przeniesieniu mjr. W. W. na niższe stanowisko służbowe. Z analizy akt sprawy wynika, że [...] czerwca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Dyrektora Zakładu Karnego. Organ ten postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, Skarżąca pismem z [...] września 2022 r. wniosła o wznowienie postępowania z urzędu przez organ. Z uwagi na odmowę wznowienia postępowania z urzędu Skarżąca złożyła ponowny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Organ ponownie poinformował Skarżącą, że brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., Skarżąca wniosła ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., ewentualnie o wznowienie postępowania w celu uchylenia tej decyzji. Organ wezwał skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. do wyjaśnienia, czy domaga się ona wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, czy też wnosi o stwierdzenie nieważności tejże, a także jakie przesłanki i okoliczności w ocenie Skarżącej uzasadniają wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Organ uznał, że pismem z [...] stycznia 2024 r., strona nie uzupełniła braków w powyżej wskazanym zakresie, wobec czego organ pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. W tym miejscu wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00; wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07; wyroki WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Innymi słowy, nie podlega sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2747/18, LEX nr 3093255). Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 5/17, LEX nr 2585884). Przepis art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania z urzędu przez organ, jednakże żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07). W przypadku działania organu z urzędu, postępowanie zostaje wszczęte, gdy organ poweźmie wiadomość o przyczynach wznowienia postępowania. Jeżeli wskutek informacji od osoby trzeciej organ nie stwierdzi podstaw do wznowienia postępowania, wówczas powinien zastosować przepisy działu VIII k.p.a., dotyczące skarg i wniosków. Tryb skargowo-wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie - informacja o sposobie załatwienia skargi (wniosku) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, w tym sądowoadministracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/17). Negatywne załatwienie podania Skarżącej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie pisma z [...] stycznia 2024 r., w którym organ poinformował Skarżącą, że wobec niedoprecyzowania żądania wniesionego pismami z [...] i [...] stycznia 2024 r., do którego organ wezwał Skarżącą pismem z [...] stycznia 2024 r., należało pozostawić wniosek Skarżącej bez rozpoznania. Nadmienić należy, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania co stanowi przedmiot skargi Skarżąca złożyła pismo z dnia [...] czerwca 2024 r., wskazując w nim, że skarga dotyczy przede wszystkim bezczynności organu w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu Skarżącej na niższe stanowisko służbowe. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że pisma skarżącej z dnia 16 i [...] stycznia 2024 r. stanowią powielenie wcześniej składanych przez Skarżącą wniosków, zaś powyższe żądania tożsame są z żądaniami wniesionymi przez Skarżącą pismem z [...] grudnia 2023 r. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ nie skorzystał z prawa wznowienia postępowania z urzędu, co wynika z pism składanych w niniejszej sprawie przez organ, w tym z pisma z [...] stycznia 2024 r. Uznać zatem należy, że negatywne załatwienie kolejnego podania skarżącej o rozważenie przez organ wznowienia z urzędu postępowania zakończonego negatywną dla skarżącej decyzją, z którego wynika jednoznacznie, że organ nie dostrzega przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie z urzędu nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismo organu o pozostawieniu niejednoznacznego podania skarżącej bez rozpoznania nie stanowi żadnego z aktów podlegających właściwości z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc nie można skutecznie zaskarżyć bezczynności organu w takim zakresie. Z opisanych względów, wniesiona skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że prawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. sygn. II SA/[...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił analogiczną skargę Skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. Odnosząc się do treści skargi podkreślenia wymaga, że właściwość sądu administracyjnego jest uregulowana przepisami prawa i w przypadku niedopuszczalności skargi, sąd nie może wypowiadać się co do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących działalności organu Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia