II SAB/Bd 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. Ł. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wydania dokumentów – kserokopii kartotek zbiorczych wynagrodzeń postanawia: odrzucić skargę. II SAB/Bd 51/11 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] skierowanym do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. za pośrednictwem Starosty B. R. Ł. zwróciła się o przesłanie jej uwierzytelnionych kserokopii kartotek zbiorczych jej wynagrodzeń za okres od [....] do [...], których nie dostarczono, mimo wezwania, Wydziałowi Pracy Sądu Okręgowego w Bydgoszczy w ramach postępowania z jej powództwa w sprawie VI13/06 przeciwko wyżej wymienionemu Zespołowi Szkół. W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia Starosty B. sekretarz powiatu poinformował R. Ł. pismem z dnia [...], że dyrektor Zespołu Szkół [...] w K. przedłożył w Starostwie, stanowiące załącznik do odpowiedzi dwa zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu wnioskodawczyni za lata 1990-2005 r. datowane na [...], zaświadczenie z dnia [...] stwierdzające jej uprawnienie do świadectw rekompenasacyjnych oraz zaświadczenie z [...] potwierdzające użytkowanie przez nią działki gruntu szkolnego zgodnie z art. 56 Karty Nauczyciela. Ze względu natomiast na to, iż instrukcja kancelaryjna nie zna pojęcia zbiorowych kartotek, wniosek w tym zakresie nie może być zrealizowany. W dniu 3 października 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oznaczona datą [...] skarga R. Ł., w której między innymi podniosła, że Starosta B., za pośrednictwem którego drogą służbową zwróciła się w dniu [...] do Dyrektora Zespołu Szkół w K. o wydanie dokumentów, nie przekazał jej pisma adresatowi i nie wydał w tym zakresie żadnego postanowienia ze wskazaniem organu odwoławczego, a absurdalnej odpowiedzi udzielił nie będąc do tego uprawniony sekretarz powiatu. Wobec tego w dniu [...] zwróciła się wprost do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. o wspomniane dokumenty, do czego tenże ustosunkował się w piśmie z dnia [...] informując ją między innymi, iż przedmiotowe dokumenty mogą, być wydane tylko na zarządzenie prowadzącego sprawę sędziego oraz wskazując, że zaświadczenie wystawione na podstawie kartotek wynagrodzeń i kart zasiłkowych zostało jej wydane dla celów emerytalnych [...]. Skarżąca jednocześnie zaznaczyła, że skoro Dyrektor Zespołu Szkół i jego przełożony odmawiają udostępnienia dokumentów dla celów sądowych, oczywistym jest, że są one sfałszowane W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie jako złożonej w sprawie II SAB/Bd 33/11 o to samo roszczenie już osądzonej przez WSA w Bydgoszczy. Organ wskazał nadto na prawomocne orzeczenia wydane w sprawach sygn. II SAB/Bd 37/09, II SAB/Bd 20/09 ze skarg dotyczących przedmiotowego zagadnienia oraz na oddalenie powództw skarżącej w sprawach cywilnych, co czyni zbędnym wydawanie jakichkolwiek dokumentów, które zresztą były skarżącej już doręczane wielokrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje również bezczynność organów. Środek dyscyplinujący organy w zakresie wykonywania przez nie administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw w postaci skargi na bezczynność powiązany jest z kompetencjami sądu administracyjnego do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności Starosty B. polegającej na nie wydaniu skarżącej kserokopii zbiorczych kartotek wynagrodzeń, względnie nie spowodowania w ramach sprawowanego nadzoru ich wydania. Dla stwierdzenia, czy zachodzi zarzucana bezczynność konieczne jest zatem ustalenie czy Starosta zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności. Żądania skarżącej, w ocenie Sądu, kwalifikują się do rozpatrzenia na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustosunkowując się do skargi, na wstępie, w nawiązaniu do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie, stwierdzić należy, że w sprawach oznaczonych sygnaturami II SAB/Bd 33/11, II SAB/Bd 37/09 i II SAB/Bd 20/09 wydane zostały przy WSA w Bydgoszczy prawomocne postanowienia odrzucające skargi R. Ł., zaś postanowienia takie nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej, jak to ma miejsce w odniesieniu do prawomocnych wyroków (art. 171 ppsa), wobec czego skarga we wskazanym zakresie jest dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu. Celem zajęcia stanowiska, czy Starosta B. pozostaje w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w bezczynności niezbędne jest ustalenie, czy żądanie przez skarżącą wydania kserokopii dokumentów mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej oraz, czy organ ten miał obowiązek jej udzielania. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych, przy czym do udostępnienia takiej informacji obligowane są nie tylko władze publiczne, lecz również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ustawy). Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 6 cyt. ustawy w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska - Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń, wyd. 2002 r. s, 28 i następne). W przykładowym katalogu informacji publicznych wymienia się w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. między innymi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne wskazane wyżej podmioty (dokumentów urzędowych) lub wprawdzie nie wytworzonych przez nie, lecz do nich się odnoszących. Również art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje w ramach prawa do uzyskiwania informacji m.in. dostęp do dokumentów. Skoro Konstytucja jest najwyższym prawem RP, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie. Tak więc przyjąć należy, że kryterium uzyskania wglądu (dostępu) do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ustawy, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego, którego definicję zamieszczono w art. 6 ust. 2 ustawy. Zatem informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r. II SAB/Wa 98/09, WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r. II SAB/Op 20/07, WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r. IV SAB/Wr 19/10 oraz wyrok NSA z 3 listopada 2009 r. I OSK 735/09). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że dokumentami w powyższym ujęciu są wymienione we wniosku skarżącej z dnia [...], kartoteki zbiorcze wynagrodzeń. Niewątpliwie też wynikające z kartotek informacje o wypłaconych w ramach planu finansowego szkoły - zespołu szkół budżetowych środków finansowych stanowią informacje o sprawach publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. b ustawy, bowiem dotyczą dysponowania majątkiem i środkami publicznymi w zakresie wykonywana zadań publicznych związanych z system oświaty w ramach struktury samorządu terytorialnego (organ prowadzący - Starosta B.) a także - działalności w ramach gospodarki budżetowej. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że charakteru informacji publicznej nie mają jednak informacje jakkolwiek spełniające przedstawione wyżej kryteria, lecz służące załatwianiu spraw indywidualnych, wszczęciu postępowania w takich sprawach. Innymi słowy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawniane informacje - dane osób tylko od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podmiotu w celu podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w jego sprawie (vide orzeczenia WSA w Lublinie z 7 października 2010 r. II SAB/Lu 57/10 - Lex 756112 i III SAB/Lu 2/11 z 14 kwietnia 2011 r. - Lex 999369, WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2009 r. IV SA/Wr 249/09 - Lex 556961, WSA w Warszawie z 21 lutego 2007 r. VII SA/Wa 56/06 - Lex 325361, NSA z 14 stycznia 2002 r. II SA/Wr 2602/10 - niepublik, NSA z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 - CBOIS). Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać zatem do dokonania czynności przewidywanych w konkretnych innych procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot, nie może stanowić ingerencji m.in. w działalności sądów powszechnych. W rozpoznawanej zaś sprawie żądanie wydania skarżącej kserokopii zbiorczych kartotek wynagrodzeń miało służyć, jak wynika z treści wniosku - pisma z dnia [..] oraz treści skargi, prowadzeniu w sądzie powszechnym postępowania w jej indywidualnej sprawie o ochronę dóbr osobistych względnie też innych postępowań z jej wniosków. Z tego względu wnioskowana przez skarżącą w formie kserokopii dokumentów informacja nie może być uznana za informację publiczną. Jak już wcześniej wskazano przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione przykładowo w tym przepisie. Starosta B. jako organ administracji publicznej jest organem władzy publicznej w rozumieniu powyższego unormowania, gdyż art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wymienia również władzę wykonawczą, którą stanowią właściwe organy administracji. Z kolei w świetle ust. 3 art. 4 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty wymienione w ust. 1, będące w posiadaniu takich informacji. Jest to warunek podmiotowy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli adresat wniosku nie posiada żądanych informacji, a więc nie może ich przekazać, jego odpowiedź należy traktować jako udzielenie informacji. W warunkach niniejszej sprawy Starosta B. nie był, w ocenie Sądu, podmiotem na którym ciążył obowiązek działania polegającego na wydaniu skarżącej kesrokopii wnioskowanych dokumentów, bowiem nie on był adresatem żądania w tym przedmiocie zawartego w piśmie z [..] lecz wskazany imiennie Dyrektor Zespołu Szkół [...] w K. W skardze z dnia [...] do Starosty B. (przedłożonej Sądowi na jego żądanie przez Starostę wśród innych dostarczanych materiałów), a także skardze do Sądu (str. 8). R. Ł. wręcz zakwestionowała udzielenie jej odpowiedzi przez tegoż Starostę i nie nadanie jej pismu właściwego biegu, skoro wniosek był skierowany do wymienionego Dyrektora. W celu uzyskania reakcji wybranego przez siebie podmiotu wystąpiła do niego bezpośrednio kolejnym pismem z dnia [...]. Poza tym w odpowiedzi z dnia [...], do której załączone zostały kserokopie czterech zaświadczeń, Starosta B. wyraźnie stwierdził, że Dyrektor Zespołu Szkół przedłożył w Starostwie Powiatowym tylko te dokumenty. Kartoteki wynagrodzeń, jak należy skąd wnosić, co zresztą potwierdziła skarżąca na rozprawie, znajdowały się w księgowości szkolnej, a więc Starosta nimi nie dysponował. W sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe udostępnienia informacji publicznej (żądana w formie kserokopii dokumentów informacja nie miała charakteru informacji publicznej), a także przesłanki przedmiotowe (Starosta B. nie miał obowiązku oraz nie mógł jej udostępnić), nie istniały podstawy do wydania w trybie art. 16 omawianej ustawy decyzji merytorycznej (o odmowie udostępnienia informacji), i wystarczające było poinformowanie wnioskodawczyni przez Starostę B. o zajętym stanowisku pismem, co też uczynił w dniu [...] (data pisma). Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153,poz. 1270). Nadmienić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie mogła być tylko zgodność z prawem rozpatrzenia przez Starostę B. zawartego w piśmie z dnia [....] wniosku skarżącej dotyczącego wydania kartotek zbiorczych wynagrodzeń, bowiem podniesione w skardze kwestie w podmiocie udostępnienia także innej dokumentacji nie były objęte tymże wnioskiem, do którego organ się ustosunkowywał.