II SAB/Bd 6/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. W. W. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Skarżąca podniosła w skardze, iż organ nie podjął z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego lub stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wadliwości, ewentualnie stwierdzenia w inny sposób bezprawności pozostającej w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie przeniesienia Skarżącej na niższe stanowisko służbowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. organ odmówił wznowienia postępowania wskazując na uchybienie terminu do złożenia ww. wniosku. Następnie w wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Skarżąca w dniu [...] stycznia 2022 r. złożyła ponaglenie wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Dyrektor Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego ponaglenia wskazując, że ponaglenie przysługuje wyłącznie stronie toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec braku wszczęcia z urzędu postępowania w którym można by to ponaglenie wnieść organ ten uznał ponaglenie Skarżącej za niedopuszczalne. Przedstawiając dalej stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Skarżąca pismem z dnia [...] września 2022 r. wniosła o wznowienie postępowania z urzędu na które organ udzielił odpowiedzi informując o niedopatrzeniu się żadnych przesłanek przemawiających za wznowieniem postępowania z urzędu. Ponadto Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 119/22 oddalił skargę Skarżącej na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. złożyła do Dyrektora Zakładu Karnego kolejny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu. W ocenie organu wszczęcie postępowania z urzędu – w tym również jego wznowienie – jest prawem organu i przepisy obowiązującego prawa nie dają możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że wystarczające jest pisemne poinformowanie strony, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że stronie nie przysługuje skarga na bezczynność organu w przypadku niewznowienia postępowania z urzędu ponieważ wobec braku wznowienia nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w sprawie, wobec czego nie rozpoczynają biegu żadne terminy przewidziane dla załatwiania spraw administracyjnych przez organ administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a także orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej "k.p.a."). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Wobec odmowy wznowienia postępowania przez Dyrektora Zakładu Karnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, Skarżąca pismem z dnia [...] września 2022 r. wniosła o wznowienie postępowania z urzędu przez organ. Z uwagi na odmowę wznowienia postępowania z urzędu Skarżąca złożyła ponowny wniosek o wznowienie postępowania z urzędu pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Organ ponownie poinformował Skarżącą, że brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania. W tym miejscu wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00; wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Innymi słowy, nie podlega sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2747/18, LEX nr 3093255). Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 5/17, LEX nr 2585884). Przepis art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania z urzędu przez organ, jednakże żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07). W przypadku działania organu z urzędu, postępowanie zostaje wszczęte, gdy organ poweźmie wiadomość o przyczynach wznowienia postępowania. Jeżeli wskutek informacji od osoby trzeciej organ nie stwierdzi podstaw do wznowienia postępowania, wówczas powinien zastosować przepisy działu VIII k.p.a., dotyczące skarg i wniosków. Tryb skargowo-wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie - informacja o sposobie załatwienia skargi (wniosku) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, w tym sądowoadministracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/17). Negatywne załatwienie podania Skarżącej o rozważenie przez organ wznowienia postępowania z urzędu nastąpiło w niniejszej sprawie w formie pisma informującego, że organ nie skorzysta z prawa wznowienia postępowania z urzędu. Zaskarżone pismo nie stanowi zatem żadnego z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a więc nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z opisanych względów, wniesiona skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia