II SAB/Bd 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Kółka Rolniczego w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wystawienia tytułu wykonawczego w związku z wykonywaniem czynności egzekucyjnych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Kółko Rolnicze w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na: - niewystawieniu przez ten organ tytułu wykonawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z niewykonaniem przez ten organ czynności egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania obowiązku niepieniężnego nałożonego decyzją ww. organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] polegającego na usunięciu odpadów przez posiadacza odpadów, któremu cofnięto zezwolenie na ich zbieranie, - niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] nakazującego podjęcie czynności egzekucyjnych Staroście [...] w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w pkt 1 w terminie do dnia [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 ostatniej ustawy, zgodnie z którym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)¹ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła Staroście [...] bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] r., którą nakazano [...] sp. z o.o. usunięcie odpadów. Wyjaśnić jednak w tym miejscu trzeba, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Starosta [...], który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obok wierzyciela (czyli wymienionego powyżej organu) drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20cyt. ustawy) - w tym przypadku zobowiązana wymienioną decyzją spółka [...] sp. z o.o. W świetle art. 6 § 1 wymienianej ustawy, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 omawianej ustawy) . W świetle przywołanych powyżej przepisów poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a omawianej ustawy, który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). Tak więc na mocy powołanego art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu decyzji, postanowień, na które służą zażalenia (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu). Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, czy we Wrocławiu z dnia stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na bezczynność Starosty [...]. SKO w [...] uznało skargę za zasadną i wydało w dniu [...] marca 2018 r. postanowienie, w którym wyznaczyło Staroście ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2018 r. Mając na uwadze powyższe wskazać więc należy, że niniejsza skarga na bezczynność Starosty [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02,). W związku z powyższym skarga na bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 cytowanej ustawy.