II SAB/Bd 90/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Rady Miejskiej Nieszawa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność Rady Miejskiej Nieszawa w rozpoznaniu wniosku K. R. z dnia 1 kwietnia 2025 r., 2. stwierdza, że bezczynność Rady Miejskiej Nieszawa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Radę Miejską Nieszawa do rozpoznania wniosku K. R. z dnia 1 kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądza od Rady Miejskiej Nieszawa na rzecz K. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r. K. R. (dalej także jako: "Skarżący") zwrócił się do Przewodniczącej Rady Miejskiej N. Gminy Miejskiej N. o wydanie protokołu z: 1. Komisji Rewizyjnej z [...] r.; 2. Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Spraw Społecznych z [...] r.; 3. Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z [...] r.; 4. Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego z [...] r. Pismem z [...] r. organ poinformował Skarżącego, że ww. protokoły zostaną udostępnione niezwłocznie po ich zatwierdzeniu na kolejnych posiedzeniach Komisji. Zdaniem organu, opóźnienie odpowiedzi na prośbę Skarżącego zostało spowodowane względami rodzinnymi. Następnie pismem z [...] r. Skarżący złożył do organu wniosek o uzasadnienie odmowy wglądu w protokół z Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Spraw Społecznych z [...] r. W odpowiedzi na pismo Skarżącego z [...] r. organ wraz z pismem z [...] r. przesłał protokół z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Spraw Społecznych Rady Miejskiej. Następnie Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] r. w zakresie nieudostępnionej informacji publicznej, tj.: protokołu z Komisji Rewizyjnej, protokołu z Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz protokołu z Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego z dnia [...] r. Ponadto wniósł o przyznanie od organu na rzecz Środowiskowego Domu Samopomocy "S. " w N. prowadzonego przez fundację [...] grzywny w kwocie [...]zł. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej także jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie wniósł [...] r. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji podał drogę elektroniczną na wskazaną skrzynkę email. Dnia [...] r. w związku z przekroczeniem terminu 14 dni dokonał w Gminie telefonicznego ponaglenia, w efekcie czego został poinformowany, że jeszcze tego samego dnia otrzyma odpowiedź. W piśmie z [...] r. Przewodnicząca Rady nie udostępniła mu żądanych protokołów, informując, że zostaną mu one udostępnione niezwłocznie po ich zatwierdzeniu na kolejnych posiedzeniach komisji. Zwłokę z odpowiedzią uzasadniła "względami rodzinnymi". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie roszczeń w niej zawartych. Podał, że wszystkie protokoły, niezwłocznie po podpisaniu przez członków komisji, zostały przesłane Skarżącemu. Jako powód braku doręczenia Skarżącemu protokołów w ustawowym terminie organ podał fakt, że przewodniczący komisji nie dostarczyli dokumentów w terminie umożliwiającym ich doręczenie Skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie zaś z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16). Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne, pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat wniosku milczy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21). Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej także jako: "u.s.g.") organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.s.g., jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Na tej podstawie rada gminy jako organ gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, pismo Skarżącego z [...] r., obejmujące wniosek o dostęp do informacji publicznej, zostało skierowane do Przewodniczącej Rady Miejskiej na adres Gminy Miejskiej N.. Odpowiedzi na pismo Skarżącego pismami z [...] r. oraz [...] r. udzieliła Przewodnicząca Rady Miejskiej N. z wykorzystaniem danych Rady Miejskiej N. (na papierze firmowym Rady Miejskiej N. wskazującym dane adresowe i kontaktowe Gminy N.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Rada Miejska N. była podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku Skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i brała udział w postępowaniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek Skarżącego z [...] r. Skarżący zwrócił się bowiem do Gminy Miejskiej N. o udzielenie informacji publicznej (wydanie protokołów z posiedzeń poszczególnych komisji) kierując swoje zapytanie do rąk Przewodniczącej Rady Miejskiej. Odnosząc się do charakteru żądanej informacji wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11b ust. 2 u.s.g. jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. W związku z powyższym protokoły z posiedzeń komisji rady gminy mają charakter informacji publicznej. W rozpoznanej sprawie organ – w zakresie objętym skargą - nie odpowiedział na wniosek Skarżącego. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że wraz z pismem z [...] r. Rada Miejska N. przesłała Skarżącemu protokół z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Spraw Społecznych z [...] r., jednak pismem z [...] r. Skarżący wnosił o przekazanie protokołów z czterech komisji, a nie tylko z jednej komisji. Z akt przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby organ odpowiedział na wniosek Skarżącego z [...] r. w zakresie dotyczącym przekazania protokołów z pozostałych trzech komisji, tj. Komisji Rewizyjnej, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego. Brak reakcji organu w wyznaczonym terminie, wynikającym z art. 13 u.d.i.p., powoduje, że popada on w bezczynność. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany do tego organ w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku z [...] r. nie podjął żadnych działań przewidzianych prawem celem rozpoznania tego wniosku w zakresie objętym skargą, tj. w zakresie przekazania protokołów z Komisji Rewizyjnej, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę skierowanej do tut. Sądu organ wskazał, iż wszystkie protokoły, niezwłocznie po podpisaniu przez członków komisji, zostały przesłane Skarżącemu, jednak potwierdzenia tego stanowiska organu nie ma w aktach sprawy. Zdaniem Sądu, organ dopuścił się zatem bezczynności w zakresie objętym skargą. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Oceniając powyższą kwestię Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu umyślności czy też chęci utrudnienia Skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej. Organ wskazał na trudności z wydaniem Skarżącemu przedmiotowych protokołów ze względu na braki dokumentacji, chociaż nastąpiło to już po upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej (bowiem dopiero w piśmie z [...] r.). Z akt sprawy wynika bowiem, że organ przesłał Skarżącemu jeden z żądanych przez niego protokołów wraz z pismem z [...] r. W piśmie tym organ wprost odwołał się do wcześniejszego pisma Skarżącego, w którym mowa była właśnie o tym protokole, którego treść została Skarżącemu udostępniona. Brak udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego z [...] r. (w zakresie objętym skargą do tut. Sądu) ostatecznie należało ocenić jako wypełniające przesłanki bezczynności organu. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w postępowaniu organu Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, Sąd wskazuje, że - stosownie do wskazanego na wstępie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Kwestia wymierzenia organowi grzywny, podobnie jak przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości pozostawiona więc została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że wymierzenie organowi grzywny ma charakter represyjny i prewencyjny, a zastosowanie tego instrumentu prawnego może mieć miejsce jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Sąd stwierdził przy tym, że za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający zauważa bowiem, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP następuje poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją RP. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt., VIII SA/Wa 405/07, iż proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej są określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej tj. z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), przy czym w rozpatrywanej sprawie organ naruszył przepisy tej ustawy. W związku z powyższym skargę uwzględniono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Rozpoznając wniosek Skarżącego z [...] r. organ będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu (100 zł). Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek L. Kleczkowski U. Wiśniewska