I SA/Gd 1513/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Rupińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), zwanej dalej: "u.s.u.s.", odmówił M. W.: 1. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia M. W. wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za okres od września 2000 r. do sierpnia 2001 r., od listopada 2001 r. do czerwca 2002 r., od stycznia do maja 2003 r., od lipca 2003 r. do września 2004 r., listopad 2004 r., maj 2006 r., od kwietnia do sierpnia 2008 r., listopad 2010 r., od stycznia do sierpnia 2011 r.; grudzień 2011 r., od maja do września 2012 r., od listopada 2012 r. do marca 2013 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. odmówił częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2000 r. do sierpnia 2001 r., od listopada 2001 r. do czerwca 2002 r., od stycznia 2003 r. do września 2004 r., listopad 2004 r., maj 2006 r., od października 2006 r. do stycznia 2007 r., czerwiec 2007 r., od kwietnia do sierpnia 2008 r., listopad 2010 r., od stycznia do sierpnia 2011 r., grudzień 2011 r., od maja do września 2012 r., od listopada do marca 2013 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia do sierpnia 2001 r., od grudnia 2001 r. do czerwca 2002 r., od stycznia do maja 2003 r., od lipca 2003 r. do września 2004 r., listopad 2004 r., maj 2006 r.; od października 2006 r. do stycznia 2007 r., czerwiec 2007 r., od kwietnia do sierpnia 2008 r., od maja do czerwca 2011 r., grudzień 2011 r., maj 2012 r., listopad 2012 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca w dniu 26 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Ustalono, że na koncie wnioskodawcy figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ podał, że art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia dla strony pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 83b u.s.u.s. stanowi natomiast, że w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Oznacza to, że w sprawie wnioskodawcy Zakład musi wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez stronę we wniosku. Po zakończeniu tego postępowania organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił: 1.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nierzetelnym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy- przede wszystkim pominięcie przez organ kwestii związanych z moim stanem zdrowia; - art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w postaci wydawania postanowień, które uniemożliwiają obywatelom dochodzenie ich roszczeń; 2.naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 24 ust. 4 u.s.u.s., poprzez niezastosowanie w sprawie; - art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez niezastosowanie w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi; uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie organu do umorzenia zaległości w kwocie 73332,50 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z adresowanej do niego decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 października 2021 r. którą odmówiono skarżącemu: 1) wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz 2) odmówiono częściowo wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wydając zaskarżoną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołał się do treści art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W ustępie 2 tego przepisu postanowiono, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1-6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. Należy zauważyć, że z treści art. 30 u.s.u.s. wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 tej ustawy. Przepis ten zawiera zatem wyłączenie co do możliwości umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W wyroku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 461/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3080/15, LEX nr 2356404 i z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2277/15, LEX nr 2314934; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 886/19, LEX nr 2854673; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1400/19, LEX nr 2757653). W związku z powyższym Zakład zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83b u.s.u.s. Jest to zatem rozstrzygnięcie formalne. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia organu w zakresie częściowej odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, podkreślenia wymaga, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w tym zakresie powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem ZUS, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. W związku z tym przepis ten nie ma zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, co uniemożliwia orzekanie w tej sprawie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powyższe stanowisko należy ocenić jako prawidłowe. Wymaga jednak podkreślenia, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej ich nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. W zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie, co należało ocenić negatywnie. Jednakże, jak wynika z załączonej przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2022 r., decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 138/2021 (akta sądowe, k. 26-34), wydanej na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., organ wypowiedział się merytorycznie co do wniosku skarżącego w zakresie przesłanek wskazanych w tych przepisach. Powyższa okoliczność, w ocenie Sądu skutkowała tym, że organ rentowy uczynił przedmiotem wypowiedzi wszystkie należności z tytułu składek, których umorzenia żądał skarżący we wniosku z dnia 26 sierpnia 2021 r. W tym stanie sprawy, skoro w stosunku do każdej z należności organ rozpoznał żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.), zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 24 ust. 4 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie mogły odnieść pożądanego przez skarżącego skutku. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.