I SA/Gd 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. działając na podstawie art. 57 i art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID", stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., co skutkuje pozostawieniem go bez rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem elektronicznym z dnia 3 kwietnia 2020 r. S. M. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy o COVID. Wniosek został złożony przez platformę PUE. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. skarżący został wezwany do złożenia danych dotyczących klasyfikacji działalności oraz informacji dotyczących sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem wydania decyzji o odmowie ze zwolnienia z opłacania należności. Wezwanie zostało wysłane elektronicznie przez platformę usług elektronicznych i uznane za doręczone z dniem 17 czerwca 2020 r. Decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił płatnikowi prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za miesiąc od marca 2020 r. do maja 2020 r., uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością niezłożenia przez płatnika składek załącznika do wniosku elektronicznego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, określającego sytuację ekonomiczną podmiotu oraz dotyczących klasyfikacji działalności. Decyzja została uznana za doręczoną zgodnie z art. 39- 46 k.p.a. w dniu 17 lipca 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 16 października 2020 r. Podała w nim, że nie otrzymała decyzji z dnia 18 czerwca 2020 r. Od kwietnia 2020 r. nie korzysta z platformy epuap, ze względu na zamknięcia konta w banku i brak do niego dostępu. Skarżący nie sformułował wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. stwierdzono uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., co skutkuje pozostawieniem go bez rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. M. zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia, czy skarżącemu została doręczona decyzja z dnia 18 czerwca 2020 roku; - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony; - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie mimo, że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a. tj. odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga S. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za miesiąc od marca 2020 r. do maja 2020 r., a w konsekwencji zachowania terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy przyjmując za prawidłowe doręczenie decyzji w trybie fikcji doręczenia za pośrednictwem PUE (Platformy Usług Elektronicznych) uznał, że złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej został wniesiony z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem zakończonej, a kontrolowanej przez tutejszy Sąd sprawy jest odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 31zq ust. 7 tej ustawy o COVID odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Przepis art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID określa zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. zważyć należy, iż w myśl art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem na gruncie przepisów ustawy o COVID i stosowanych odpowiednio przepisów k.p.a. należy przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący płatnikowi od decyzji ZUS odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wnosi się, za pośrednictwem ZUS, do Prezesa ZUS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazać należy, że doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna (postanowienie) wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 448/16, LEX nr 2297205). W art. 39 k.p.a. ustanowiona została reguła, zgodnie z którą doręczanie pism następuje przez operatora pocztowego, którym zgodnie z art. 3 pkt 12 prawa pocztowego jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych. Doręczanie pism może też być dokonywane przez pracowników organu albo inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei w art. 391 k.p.a. uregulowane zostały zasady i tryb doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W myśl tego przepisu doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela pogląd prezentowany w judykaturze oraz piśmiennictwie, że posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "następuje" prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunku z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. Zatem złożenie podania do elektronicznej skrzynki podawczej automatycznie powoduje, że wszelkie doręczenia będą dokonywane w formie elektronicznej. Ustawodawca nie wymaga w tym zakresie żadnych dodatkowych oświadczeń strony, w szczególności jej wyraźnej zgody. Jest ona objęta domniemaniem wynikającym z samego faktu złożenia podania w ten sposób. Domniemana zgoda na doręczenie elektroniczne może być bowiem w każdym czasie cofnięta. Jednocześnie, na gruncie regulacji zawartej w § 1d omawianego przepisu, zgodnie z którą, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ administracji publicznej doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, wskazuje się tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, że cofnięcie (odwołanie) wyrażonej uprzednio zgody lub odmowa zgody na doręczanie musi być wyraźne, bowiem braku zgody nie można domniemywać. Stronie takiej będzie można doręczać pismo w formie "tradycyjnej" dopiero wtedy, gdy zrezygnuje ona z doręczania jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak to zastrzega przy tym Piotr Marek Przybysz w Komentarzu aktualizowanym do k.p.a., podmioty wskazane w art. 39 (2) nie mogą zrezygnować z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli jednak organ pomimo zgody strony na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej równolegle doręczy pismo w formie papierowej, to takie postępowanie organu stanowi naruszenie prawa. Dodatkowo pamiętać trzeba, iż stosowanie do przepisu art. 63 § 4 k.p.a. zdanie drugie, w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Jednocześnie w myśl art. 65 § 5 k.p.a., urzędowe poświadczenie odbioru podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego zawiera: (1) informację o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej; (2) pouczenie o prawie do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 391 § 1d k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 939/19, a także Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; publ. WK 2019; https:/sip.lex.pl, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; publ. LEX/el. 2019; https:/sip.lex.pl; Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; publ. LEX/el. 2019; https:/sip.lex.pl; por. także wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1444/17; z dnia 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2629/15; postanowienie NSA z dnia 21 marca 2014 r. o sygn. akt I OSK 477/14). W ocenie Sądu wysyłanie przez skarżącego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy o COVID, stanowi pismo w rozumieniu art. 39 oraz art. 391 k.p.a. W świetle powyższych uwag, rację zatem należy przyznać organowi, że wobec skarżącego nastąpiły przesłanki do doręczania pism elektronicznie. Dodatkowo analiza załączonego przez organ do akt sprawy wydruku wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, złożonego za pomocą PUE w zakresie "Sposób dostarczenia odpowiedzi" wskazuje, że skarżący wyraził zgodę na otrzymywanie decyzji w formie elektronicznej (PUE). Przechodząc dalej należy podnieść, że złożenie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie stanowiska organu, że decyzja z dnia 18 czerwca 2020 r. została uznana za doręczoną w dniu 17 lipca 2020 r. (k. 5 akt administracyjnych). Tym samym czternastodniowy ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie zwolnienia z opłacania składek upłynął w dniu 31 lipca 2020 r. Strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 16 października 2020 r. uczyniła to z uchybieniem ustawowego terminu. Tym samym organ zobowiązany był do wydania orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uwzględnić argumentacji skarżącego. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby doręczanie elektroniczne było z jakiś przyczyn niemożliwe lub bezskuteczne. Skarżący zasadniczo składał pisma za pomocą platformy PUE. Jak słusznie zauważył organ, również wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony elektronicznie. Należy wyjaśnić, że pomimo nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia, tj. orzeczenie nazwano decyzją zamiast postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jego treść, jak i prawidłowe pouczenie uprawniało Sąd do potraktowania powyższej okoliczności, jako oczywistej omyłki, która nie była na tyle istotna, że mogła mieć wpływ na wynik sprawy i uznania, że zaskarżona decyzja jest w istocie postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). W realiach niniejszej sprawy niewątpliwym jest, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Ponadto, skarżący wraz ze spóźnionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.