I SA/Gd 634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 17 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na rok 2014 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 17 października 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania H. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 czerwca 2016 r. w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2014. Decyzja organu II instancji zapadła na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. Burmistrz ustalił H. K. podatek od nieruchomości na 2014 r. Podatkiem od nieruchomości objęto grunty pozostałe oraz związane z działalnością gospodarczą, a także budynki mieszkalne i pozostałe oraz związane z działalnością gospodarczą, położone w B. przy ul. [...] i ul. [...]. Podatniczka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Strona podniosła, że decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi H. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1129/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2014 r. Kierując się zaleceniami Sądu, decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych ze sporem pomiędzy stroną a Gminą, co do własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w B. oraz wartości powierzchni obu opodatkowanych nieruchomości. Decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r. Burmistrz ustalił H. K. podatek od nieruchomości na 2016 r. w kwocie 5.480,00 zł. Podatkiem od nieruchomości, objęto nieruchomości, położone w B. przy ul. [...] i ul. [...] W odwołaniu od ww. decyzji podatniczka podniosła, że organ nie miał podstaw prawnych i faktycznych do ustalenia podatku od nieruchomości, położonej przy ul. [...] w B. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji 17 października 2016 r. wskazało, że podatniczka posiada bez tytułu prawnego nieruchomość, położoną w B. przy ul. [...] o pow. 1800m2, stanowiącą własność jednostki samorządu terytorialnego (Gmina). Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami pozostałymi. Ponadto stronie przysługuje prawo własności do nieruchomości lokalowej, położonej w B. przy ul. [...] i związany z nią udział w gruncie. Organ odwoławczy stwierdził, że podatek od nieruchomości na 2014 r. został naliczony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy podniósł, że kwestie związane z własnością nieruchomości położnej przy ul.[...] w B. zostały rozstrzygnięte wraz z zakończeniem postępowań sądowych, dotyczących wydania tej nieruchomości, wynagrodzenia za bezumowne korzystanie oraz o zasiedzenie. W ewidencji gruntów i budynków, stanowiącej podstawę wymiaru podatków i opłat, wpisana jest Gmina. Ponadto, w ocenie organu II instancji, nie budzą wątpliwości powierzchnie opodatkowanych nieruchomości, zarówno co do gruntu, jak i budynków, ponieważ wynikają one z informacji podatkowych składanych przez podatniczkę oraz z ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, że są na tyle ogólne i lakoniczne, że niemożliwe stwierdzenie, jakie konkretnie zarzuty strona stawia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję organu II instancji, H. K. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ do chwili obecnej trwają spory do co własności nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej jako "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że działania organów administracji podejmowane w sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1129/14. Dlatego też należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. (sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, LEX nr 1518885; czy z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, LEX nr 1494614). Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1129/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że pomiędzy skarżącą a Gminą istnieje spór, czy skarżąca jest właścicielem, posiadaczem nieruchomości przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie sporu wymaga wskazania, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ podatkowy uznał skarżącą za podatnika podatku od nieruchomości przy ul. [...]. Sąd uznał za niewystarczające z punktu widzenia ciążących na organie obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., w skrócie "O.p.") oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 187 O.p.) wskazanie jedynie, że skarżąca jest właścicielem spornej nieruchomości przy ul. [...] w B. Dodatkowo Sąd podniósł, że również przyjęte wartości powierzchni w decyzji organu I instancji wymagają, zwłaszcza w sytuacji sporu, wskazania z czego wynikają, dotyczy to również nieruchomości przy ul. [...] w B. Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała odpowiedź na pytanie, czy na skarżącej w 2014 r. ciążył obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm. – dalej jako "u.p.o.l."), jak przyjął organ w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 3 ust.1 u.p.o.l. podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: 1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 3; 2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych; 3) użytkownikami wieczystymi gruntów; 4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie: a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości, b) jest bez tytułu prawnego, z zastrzeżeniem ust. 2. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b u.p.o.l., obowiązek podatkowy nałożony jest na podmioty, które posiadają bez tytułu prawnego nieruchomości lub ich części albo obiekty budowlane lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przez pojęcie "tytuł prawny" należy rozumieć nie tylko typową umowę dzierżawy lub najmu, ale również zarząd, użytkowanie wieczyste, użytkowanie (art. 252 K.c.) oraz inne szczególne formy prawne gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego (L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, ABC, 2008.). A zatem użyte w ww. przepisie wyrażenie ustawowe "posiadanie jest bez tytułu prawnego" oznacza sytuację, w której określony podmiot objął w posiadanie nieruchomość lub jej część albo obiekt budowlany lub jego część nie na podstawie umowy, ani też innego tytułu prawnego pochodzącego od właściciela, jak również nie ma posiadacza zależnego, który dysponowałby takim tytułem wywodzącym się od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zatem każdy, kto objął w posiadanie nieruchomość, jej część lub obiekt budowlany niezłączony trwale z gruntem albo jego część i nie dokonał tego na podstawie umowy, jest podatnikiem. Zdaniem Sądu, prawidłowo w niniejszej sprawie organy zastosowały ww. przepis. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że skarżąca w 2014 r. była w posiadaniu nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...] o powierzchni 1800 m2, która - zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków - stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy. Nie ulega również wątpliwości, że kwestie związane z własnością nieruchomości, położnej przy ul.[...] w B. były przedmiotem postępowań sądowych, dotyczących wydania tej nieruchomości, wynagrodzenia za bezumowne korzystanie, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz o zasiedzenie. Przy czym, wbrew zarzutom skargi, podatniczka nie wykazała w toku postępowania, iż posiada tytuł prawny do spornej nieruchomości. W ocenie Sądu, prawidłowo również w niniejszej sprawie przyjęto podstawę opodatkowania, opierając się na danych wynikających w ewidencji gruntów i budynków oraz informacji w sprawie podatku od nieruchomości, złożonych przez podatniczkę. Stosownie do treści art. 2 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty oraz budynki lub ich części. Podstawę opodatkowania stanowi dla gruntów - powierzchnia; dla budynków lub ich części - powierzchnia użytkowa (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.l). Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.p.o.l., powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle od 1,40 m do 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50%, a jeżeli wysokość jest mniejsza niż 1,40 m, powierzchnię tę pomija się. Podkreślić trzeba, że organ podatkowy, ustalając wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, nie dysponuje pełną swobodą w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące podstawy opodatkowania, tj. powierzchni gruntów, czy powierzchni użytkowej budynków lub ich części (art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.o.l.). W tym zakresie jest bowiem związany danymi z ewidencji gruntów i budynków. Stanowi o tym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej "u.p.g.k.", zgodnie z którym, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z treści tego przepisu wynika, że organy podatkowe, ustalając wysokość zobowiązania podatkowego, nie mogą przyjąć innej postawy opodatkowania niż ta, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Wiążący charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika z faktu, iż posiada ona walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 § 1 O.p. a tym samym, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Związanie organu podatkowego treścią ewidencji gruntów i budynków oznacza w konsekwencji, że organy podatkowe nie mogą pominąć danych z ewidencji w toku postępowania podatkowego. Co więcej, nie są także uprawnione do weryfikowania klasyfikacji wskazanej w ewidencji oraz do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie powierzchni gruntu lub jego przeznaczenia. Pogląd taki został już wyrażony w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd podziela takie stanowisko na gruncie niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2632/10, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 1040/10, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2511/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 574/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Lu 500/11 - źródło baza CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeszcze raz podkreślić więc trzeba, że organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów. Dopóki dane te nie zostaną zmienione, organy podatkowe mają obowiązek wyliczania podatku, jak i przyjmowania właściciela gruntu na ich podstawie i nie są władne do kwestionowania, czy korygowania zapisów ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji mają walor dokumentu urzędowego, zaś podważenie tych zapisów bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 818/15, publ. j.w.). Rozwiązanie prawne przyjęte przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., które pozwala na niewikłanie organów podatkowych przy dokonywaniu wymiaru podatków, a także sądów administracyjnych rozpoznających kwestie tego wymiaru, w często długotrwałe i skomplikowane spory toczone na płaszczyźnie cywilnej i dotyczące gruntów, lecz oparcie się w tym zakresie na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, do czasu ich ewentualnej, przeprowadzonej w trybie odrębnych przepisów, zmiany. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy podatkowe, oprócz danych zawartych w ewidencji gruntów, uwzględniły również informacje złożone przez skarżącą. I tak, w odniesieniu do nieruchomości położonej w B., przy ul. [...] wraz z udziałem w gruncie działki [...], prawidłowo przyjęto jako podstawę opodatkowania budynków mieszkalnych lub ich części powierzchnię 45,85 m2. W przypadku gruntu wskazano powierzchnię 22,17m2. W odniesieniu do nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...] zasadnie przyjęto jako podstawę opodatkowania budynków mieszkalnych powierzchnię 235,50 m2, a w odniesieniu do budynków zajętych na działalność gospodarczą powierzchnię 120 m2, a w przypadku budynków pozostałych 397 m2. Ponadto prawidłowo wskazano powierzchnię gruntów zajętych na działalność gospodarczą, tj. 242 m2, a w przypadku gruntów pozostałych powierzchnię 1558 m2. W związku z tym stwierdzić należy, że ustalenie podstawy opodatkowania nastąpiło w sposób znajdujący odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ zastosował także prawidłowe stawki podatku, zgodnie z tymi ustalonymi w powołanej przez organ uchwale Rady Miejskiej. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Materiał dowodowy w sprawie umożliwiał jej podjęcie, a znajdujące się w aktach sprawy dane z ewidencji gruntów i budynków uprawniały do ustalenia wskazanej w decyzji organu wysokości podatku od nieruchomości. Podsumowując, organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1129/14 i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.