I SA/Gd 735/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.Sz. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy [...] prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. S.Sz., reprezentowany przez doradcę podatkowego A.M., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy [...] prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada wskazała, iż wniesienie skargi nie było poprzedzone wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270), zwanej dalej P.p.s.a. Rada stwierdziła bowiem, iż pismo skarżącego z dnia 29 marca 2012 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) skierowane zostało do Wójta Gminy, a więc organu niewłaściwego. O braku kompetencji do usunięcia wskazanego w wezwaniu naruszenia prawa Wójt Gminy poinformował skarżącego pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Mimo to skarżący nie wystosował do Rady Gminy wezwania na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym nie został zachowany wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunek wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę tego organu. Ponadto Rada Gminy zauważyła, że skarga podpisana została w imieniu skarżącego przez doradcę podatkowego, a zatem osobę niespełniającą wymogów wynikających z art. 35 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem, jest przyczyną nieważności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, jakkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Podstawą do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przedmiotową uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, jest art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. Wbrew przy tym twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, powodem takiej oceny nie jest fakt, że pismo z dnia 29 marca 2012 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało do Wójta Gminy. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę, natomiast skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 r., II OSK 338/08 oraz z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 1236/08, z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 2340/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy podzielić. W rozpatrywanej sprawie powodem uznania, że skarżący nie wezwał skutecznie organu do usunięcia naruszenia prawa było natomiast stwierdzenie, że wezwanie to podpisane zostało w imieniu skarżącego przez doradcę podatkowego A.M., a zatem osobę nieuprawnioną do reprezentacji strony w tej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że w aktach sprawy nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę brak jest pełnomocnictwa udzielonego doradcy podatkowemu do reprezentowania strony przed Radą Gminy, jednak nawet gdyby było, nie mogłoby ono zostać uznane za skuteczne ze względu na treść art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (teks jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 73, poz. 443 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami pełnomocnikiem podatnika, płatnika, inkasenta oraz osób, o których mowa w art. 2 ust. 1a, może być również doradca podatkowy. W rozumieniu art. 4 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm.) obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych, nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach, dotyczących m.in. podatników i powstania obowiązku podatkowego. Uprawnienia doradcy podatkowego nie stwarzają możliwości udzielenia mu pełnomocnictwa do występowania w imieniu strony przed organem administracji publicznej w sprawie innej aniżeli z zakresu obowiązku podatkowego, celnego i w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami. Zaskarżona uchwała nie dotyczy obowiązku podatkowego, lecz udzielania i rozliczania otrzymywanych z budżetu gminy dotacji. Doradca podatkowy nie jest zatem ustawowo upoważniony do reprezentowania strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Tym samym należy uznać, iż strona skarżąca nie poprzedziła swojej skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to podpisane zostało bowiem przez osobę nieuprawnioną, a zatem nie zostało skutecznie wniesione. Na marginesie tylko można zaznaczyć, że doradca podatkowy nie jest także w tej sprawie uprawniony do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co wynika z art. 41 ust. 2 ustawy o doradztwie podatkowym. Podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem jest przy tym brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 i art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Niemniej jednak w tej konkretnej sprawie jest to kwestia wtórna, ustalenie bowiem, że skarga nie została poprzedzona skutecznie wniesionym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa powoduje konieczność jej odrzucenia bez względu na inne uchybienia. Podsumowując, wobec brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że skarżący S.Sz. nie spełnił przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.