I SA/Gd 745/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka – Wiśniewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Gdańska na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2025 r. nr 126/p211/D/25 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XV/290/25 z 24 kwietnia 2025 r. w sprawie regulaminu udzielania dotacji celowych oddala skargę. Uchwalą nr XV/290/25 z 24 kwietnia 2025 r. wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały Rada Miasta Gdańska przyjęła zasady udzielania dotacji celowych z budżetu Gminy Miasta Gdańska na prace przy zabytku. W dniu 1 sierpnia 2025 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku podjęła uchwałę o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta Gdańska. Izba uznała, że postanowienia uchwały naruszają w sposób istotny art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292 dalej u.o.z.), gdyż ustalenie w § 6 pkt 1, 2 i 3 regulaminu jedynie maksymalnej granicy wysokości dotacji poprzez określenie, że wysokość dotacji może zostać udzielona "do 50% nakładów", "do 75% nakładów", "do 100% nakładów" nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach. Określenie wysokości dotacji poprzez wskazanie jedynie górnej granicy jej wielkości powoduje, że ustalenia wielkości dotacji dokona organ wykonawczy gminy. Zdaniem organu nadzoru na podstawie przepisu art. 81 ust. 1 u.o.z. Rada Miasta powinna jednoznacznie określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.), przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Regulacje aktów prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją uprawnionych osób. Organ za wadliwe uznał także zawarcie w § 4 ust. 6 regulaminie zapisu wskazującego na elementy, jakie powinna zawierać uchwała w sprawie udzielenia dotacji dla konkretnego podmiotu. Organ wykonawczy gminy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. ma obowiązek przygotowania projektów uchwał. Poza zakres ustawowego upoważnienia przysługującego Radzie Miasta wykracza zapis zawarty w § 7 pkt 1 lit. a tiret drugie regulaminu dotyczący przewidziano możliwości ustalenia przez organ wykonawczy dodatkowego terminu składania wniosków o przyznanie dotacji w sytuacji niepełnego wykorzystania środków przewidzianych na dotacje lub zwiększenia środków na ten cel w budżecie Gminy Miasta Gdańska . Wskazując § 8 regulaminu organ nadzoru wskazał, że. upoważnienie ustawowe nie zezwala na stanowienie zapisów dotyczących sprawozdania z prac oraz rozliczenia udzielonej dotacji. W taki sam sposób ocenił organ nadzoru zapisy § 10 regulaminu dotyczącego ustalenia treści umowy o udzielenie dotacji, w którym pominięto kompetencje organu wykonawczego w zakresie kształtowania umów . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Gdańska zarzuciła naruszenie 1. art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niepowiadomienie kontrolowanej jednostki samorządu o wszczęciu postępowania, przez co doszło do niewypełnienia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 2. art. 39 k.p.a. poprzez brak wydania i doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego; 3. art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 listopada 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych przez uniemożliwienie przedstawicielowi jednostki samorządu terytorialnego uczestnictwa w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dotyczącym uchwały organu stanowiącego będącej przedmiotem postępowania nadzorczego; 4. art. 81 ust. 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza jedynie sztywno określone wysokości dotacji w uchwale rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego z prawem (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga Gminy Miasta Gdańska spełnia wymogi formalne wskazane w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.). Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd rozpoznający sprawę wyraża pogląd, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie, przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10, wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1743/20 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Kwestią sporną jest zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego. Art. 18 Przepis art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi, że do postępowania nadzorczego w przedmiocie nieważności aktu prawa miejscowego przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r., poz.7 ze zm., dalej: r.i.o.)w posiedzeniu kolegium regionalnej izby obrachunkowej ma prawo uczestniczyć przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego, którego sprawa jest rozpatrywana. Należy dodać, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej miał obowiązek doręczania pism za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania był podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, zgodnie z art. 392 K.p.a. doręczenia winny być dokonywane na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na regionalnej izbie obrachunkowej ciąży obowiązek zawiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu wobec niej postępowania nadzorczego oraz o terminie posiedzenia kolegium izby obrachunkowej. Zawiadomienie to zasadniczo powinno mieć formę doręczenia pisma za pokwitowaniem, a od dnia 1.06.2017 r., gdy wszedł w życie art. 392 K.p.a. – doręczenie to powinno być dokonywane na elektroniczną skrzynkę podawczą nadzorowanej jednostki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano jednak pogląd, że ze względu na szczególną relację pomiędzy nadzorowaną jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru, wyrażającą się w istnieniu stałych, instytucjonalnych powiązań, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie powoduje wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02) oraz że zamieszczenie porządku obrad kolegium regionalnej izby obrachunkowej na stronie internetowej jej biuletynu informacji publicznej uznaje się za dopuszczalny sposób zawiadomienia, ale pod warunkiem, że jednostka samorządu terytorialnego została uprzednio poinformowana o takim sposobie zawiadamiania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26.01.2011 r., II GSK 159/10, z dnia 1.03.2016 r., II GSK 2412/14, z dnia 06.07.2021 r., sygn. akt III FSK 3295/21). W ocenie Sądu pismo z dnia 25 maja 2006 r. (k.53 akt) o sposobie informowania od dnia 1 czerwca 2006 r. o posiedzeniach i rozpatrywanych na nich uwałach i zarządzeniach wyłącznie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej RIO w Gdańsku potwierdza uprzednie poinformowania skarżącej o sposobie zawiadamiania o wszystkich postępowaniach nadzorczych. Z protokołu posiedzenia Kolegium RIO w Gdańsku z 7 sierpnia 2025 r. (k. 44- k.48 akt) wynika, że nie stawił się przedstawiciel skarżącej, mimo że informacja o toczącym się postępowaniu nadzorczym została zamieszczona na stronie RIO w Gdańsku w dniu 31 lipca 2025 r., z zachowaniem siedmiodniowego terminu poprzedzającego dzień posiedzenia wyznaczonego na 7 sierpnia 2025 r. W ocenie Sądu nie zostało naruszone uprawnienie procesowe strony skarżącej umożliwienia udziału w procedurze zgodnie z art. 18 ust. 3 r.i.o.. Termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został określny w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem o nieważności uchwały organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie organ wykonawczy strony skarżącej nie przekazał uchwały nr XV/290/25 organowi właściwemu (art. 90 ust. 2 u.s.g.). Uchwała skierowana do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku została przekazana RIO w Gdańsku w dniu 17 lipca 2025 r. Zaskarżona uchwała RIO z 7 sierpnia 2025 r. została podjęta w terminie ustawowym. W zaskarżonej uchwale organ prawidłowo wskazał treść art. 82 ust. 1 u.o.z. uzasadniający przyjęcie, że przez pojęcie "zasady" należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku. Swoboda przyznana organowi stanowiącemu gminy w określaniu zasad dotacji nie oznacza całkowitej dowolności. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych osób uprawnionych. Dla tych przepisów wymagane są wyższe standardy jednoznaczności i określoności (por. wyrok NSA z 6 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 169/21, wyroki dostępne w CBOiS www. orzeczenia .gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł o nieważności badanej uchwały w całości, wskazując, że uchwała gminy jest sprzeczna w prawem. Wymaga wskazania, że ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA Gd 796/90). Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że taką wadą dotknięte są sporne w sprawie zapisy uchwały Rady Miejskiej w Gdańsku. Zgodnie z art. 81 u.o.z. w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale (pkt 1). Dotacja, w zakresie określonym w art. 77, może być udzielona w wysokości do 100% nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). W art. 81 ust. 2 u.o.z. ustawodawca wprowadził ograniczenie wskazując na górną granicę możliwej do uzyskania dotacji, kierując się zatem tym ograniczeniem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien określić zasady udzielania dotacji w sposób odpowiadający wymogom jasności i precyzyjności regulacji prawnych, tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób. Zgonie z art. 81 ust. 1 u.o.z. zasady udzielania dotacji obejmują ustalenie wysokości udzielanej dotacji, co jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Poprzestanie w § 6 pkt 1, 2 i 3 regulaminu na wskazaniu procentowej wartości nakładu planowanego jako górnej granicy dotacji przyznanych w procedurze podstawowej, przedawaryjnej i awaryjnej prowadzi do utworzenia wadliwej normy prawa miejscowego pozostawiającej swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji bez wskazania dolnej granicy środków, o które może ubiegać się beneficjent. Zasady przyznania dotacji nie stanowią prostego powtórzenia metody przyjętej w art. 81 ust.1 i 2 u.o.z. W powołanym przepisie ustawodawca nie określał pełnych limitów przyznanych dotacji za wyjątkiem górnego limitu dotacji w zakresie art. 77 u.o.z., pozostawiając organowi stanowiącemu gminy kompetencje określania zasad przyznawania dotacji. Należy podkreślić, że uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowane do podmiotów pozostających na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych osób uprawnionych. Dla tych przepisów są wymagane wysokie standardy jednoznaczności i określoności, czemu treść zapisów spornej uchwały nie odpowiada. Z tej przyczyny stanowisko strony prawne wywodzone z brzmienia art. 81 ust. 1 i 2 u.o.z. nie jest uzasadnione. Powtórzenie zapisów ustawowych nie stanowi wykonania obowiązku wskazania w uchwale zasad przyznawania dotacji w sposób precyzyjny i jasny dla adresatów normy prawa miejscowego. Twierdzenie strony skarżącej, że § 4 ust. 6 ma znaczenie wyłącznie informacyjne, zatem nie narusza prawa materialnego nie jest zasadne. Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że zakwestionowany przepis prawa miejscowego zawiera treść zastrzeżoną do kompetencji organu wykonawczego gminy. Prawidłowo powołano, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. projekty uchwał o udzieleniu dotacji wskazanym beneficjentom są podejmowane przez organ wykonawczy gminy. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo dostrzegł wadliwość § 7 pkt 1 lit. a uchwały w zakresie przyznania organowi wykonawczemu uprawnienia do wyznaczania dodatkowego terminu składania wniosków w sytuacji niepełnego wykorzystania puli środków przeznaczonych na dotacje. Sąd podziela pogląd, że wyznaczanie terminu składania wniosków należy do kompetencji organu stanowiącego, do którego wnioski są składane. Określenie terminu składania wniosków mieści się w określaniu zasad udzielania dotacji, zakres kompetencji wyznacza treść art. 81 ust. 1 u.o.z. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 8 uchwały, w którym w pkt 4 i 6 zawarto odesłanie do wzoru sprawozdania stanowiącego załącznik nr 2 został wydany bez ustawowego upoważnienia organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego w zakresie rozliczenia i kontroli zadań dotowanych. Przepis art. 81 u.o.z. upoważnia jedynie do ustalania zasad udzielania dotacji celowych, a nie przyjmowania sprawozdań z wykonania prac. Z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wyprowadzono w akcie prawa miejscowego w § 10 uchwały regulacje dotyczące elementów umowy zawieranej z jednostkami dotowanymi. Wykonanie uchwały w zakresie przyznania dotacji to zawarcie przez organ wykonawczy umowy z beneficjentem. Treść umowy zawieranej przez organ wykonawczy nie stanowi materii zasad przyznawania dotacji zastrzeżonej w art. 81 u.o.z. Zakres naruszeń uzasadniał wyeliminowanie z obrotu uchwały Nr XV/290/25 Rady Miasta Gdańska z 24 kwietnia 2025 r. w sprawie Regulaminu udzielania dotacji celowych z budżetu Gminy Miasta Gdańska na prace przy zabytku w całości. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.