I SA/Gd 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2013 r., nr Sygn. akt [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Gdańskiego Centrum Profilaktyki Uzależnień z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. S. P. wniósł zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku polegającego na uiszczeniu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Skarżący, powołując się na przepisy prawa cywilnego podniósł, że od czasu jego pobytu w izbie wytrzeźwień upłynął okres 10-ciu lat, w związku z czym roszczenie wierzyciela przedawniło się. Wniósł o uchylenie nakazu zapłaty i wstrzymanie wykonania nakazu zapłaty. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2013 r. Dyrektor Centrum Profilaktyki Uzależnień, działający w imieniu Prezydenta Miasta, stwierdził niezasadność zarzutu zgłoszonego przez S. P.. W ocenie wierzyciela opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego pobierany na podstawie odrębnych ustaw, o jakim mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących tych należności stosować należy przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Okres przedawnienia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień powinien być liczony od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, a więc od dnia 1 stycznia 2010 r. W dniu 17 września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło zażalenie S. P. na postanowienie organu pierwszej instancji. Skarżący podtrzymał zarzut przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty. W ocenie skarżącego przedmiotowa opłata ulega przedawnieniu z upływem 5- ciu lat od końca roku, w którym opłata stała się wymagalna. Wniósł o uchylenie nakazu zapłaty i wstrzymanie wykonania nakazu zapłaty. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że w dniu 9 czerwca 2002 r. S. P. przebywał w izbie wytrzeźwień w G. W związku z tym obciążono go opłatą w wysokości 180 zł. Zgodnie z pismem z dnia 27 listopada 2002 r. należność została rozłożona na raty. W tytule wykonawczym z dnia 10 października 2002 r. nr [...] wpisano 150 zł jako pozostałą do zapłaty kwotę. Kolegium wskazało, iż z przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.) wynika, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty. Egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji (art. 42 ust. 5 i 5a ustawy). W niniejszej sprawie kwestią sporną było, przez jaki okres od czasu, gdy opłata stanie się wymagalna wierzyciel (Dyrektor Centrum Profilaktyki Uzależnień) ma uprawnienie do jej dochodzenia. Kolegium wyjaśniło, że w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie wskazano terminu przedawnienia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Nie ma również podstaw do tego, by przyjąć, że termin przedawnienia tej opłaty powinien być obliczony zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie jest bowiem świadczeniem o charakterze cywilnym. Jest to opłata wynikająca z przepisów materialnego prawa administracyjnego, a więc jest opłata mająca charakter publiczno-prawny. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw, aby w niniejszej sprawie zastosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Gdyby więc przyjąć, że obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień powstały w 2002 r. przedawnia się zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej, byłoby to sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz. Stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, poprzez art. 67 ustawy o finansach publicznych, możliwe jest w odniesieniu do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, jednakże tylko do tych, które powstały po 1 stycznia 2010 r. W odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień powstałej przed 1 stycznia 2010 r. nie jest możliwe orzekanie o jej przedawnieniu, ponieważ ustawa o wychowaniu w trzeźwości o przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje przedawnienia tej opłaty. Wskazano, że w prawie administracyjnym przedawnienie roszczenia musi wynikać wprost z przepisów ustawy regulującej daną należność. Z tego względu uznano, że zarzut przedawnienia opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień egzekwowanej od zobowiązanego jest niezasadny. W związku z tym Kolegium orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie SKO złożył S. P. wskazując, iż opłata została anulowana oraz uległa przedawnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek usunięcie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji z obrotu zapadło z innych powodów, niż opisane w skardze. Sąd w tej sprawie dokonał takiego rozstrzygnięcia kierując się uprawnieniem wynikającym z art. 134 p.p.s.a. Sąd orzekający uznał, że najważniejszą kwestią wymagającą rozważenia jest kwestia uprawnienia Dyrektora Centrum Profilaktyki Uzależnień tak do wystawiania tytułów wykonawczych, jak i - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - wskazywania i wypowiadania się jako wierzyciel. W ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe stanowisko tych sądów administracyjnych, które wyrażały pogląd, że tego rodzaju podmiot nie jest wierzycielem, a więc nie jest uprawniony do wystawiania tytułów wykonawczych a także wypowiadania się jako wierzyciel w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. Sąd podziela bowiem pogląd wynikający z wyroków NSA w sprawie II FSK 949/12 z 13 marca 2014 r., z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3060/11; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12, z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907, z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne w CBOSA na stronie http: //orzeczenia.nsa.gov.pl. W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając min. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Z akt sprawy wynika, że Centrum Profilaktyki Uzależnień jest jednostką budżetową, a jej dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa z 2 lipca 2009 r., udzielonego na podstawie pełnomocnictwa z 2 lipca 2009 r. udzielonego na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (k. 15 akt SKO). Odnosząc się do tego należy wskazać, że z brzmienia art. 4 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6). W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora Centrum i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. Jak z powyższego wynika, Centrum Profilaktyki Uzależnień jest jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Oznacza to, że kierownik Centrum wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia Prezydenta Miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem uprawnionym do określenia i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Centrum należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Centrum jest jedynie pobranie opłaty za pobyt lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Centrum do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Centrum określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (k. 15 akt SKO). Fakt posiadania przez Dyrektora Centrum pełnomocnictwa do kierowania statio municipii Centrum nie upoważnia go jednak do wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Centrum, a także wypowiadania się w postępowaniu egzekucyjnym jako wierzyciel. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że w związku z tym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i postanowienie Dyrektora Centrum Profilaktyki Uzależnień (art. 135 p.p.s.a.) zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w treści uzasadnienia. Powołując się na to Sąd równocześnie stwierdza, że odnoszenie się w niniejszej sprawie do problemu przedawnienia należności za pobyt w izbie wytrzeźwień jest przedwczesne, skoro dotychczas w tej kwestii nie wypowiedział się prawidłowo wskazany wierzyciel, tj. Prezydent Miasta. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w myśl art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W sentencji zawarto także rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.