II FSK 949/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Zbigniew Romała, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 211/11 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 6 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. Wyrok Sądu pierwszej instancji oraz przedstawiony przez ten Sąd dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. 1. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. 2. W dniu 9 września 2010 r. S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wystawiła tytuł wykonawczy, obejmujący należność w kwocie 230 zł, za pobyt i usługi w izbie wytrzeźwień. Tytuł wykonawczy został opatrzony pieczęcią urzędową Ośrodka, wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego podpisał pracownik jednostki z upoważnienia Dyrektora Izby Wytrzeźwień. Postanowieniem z 5 października 2010 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. zwrócił tytuł wykonawczy jego wystawcy wskazując, jako przyczynę błędne oznaczenie wierzyciela tj. S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych, który w jego ocenie, nie dysponował umocowaniem prawnym do wystawiania administracyjnego tytułu wykonawczego oraz błędne użycie pieczęci. 3. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpoznaniu zażalenia S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż nie można uznać Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych za uprawnionego do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Nadmienił ponadto, iż to Prezydent m. W. jest organem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) i to ten organ winien wystawić tytuł wykonawczy. Skarga do Sądu pierwszej instancji. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 § 2, art. 1a pkt. 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt. 2 § 17 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 47 poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 art. 27 b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt. 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych (Dz. U. 2005 r. Nr 12 poz. 02 ze zm., dalej ustawa o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt. 14 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości); a także naruszenie przepisów procesowych art. 6, art. 7 art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień poddanych egzekucji administracyjnej, a organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent m. W. i w konsekwencji bezpodstawny zwrot tytułu wykonawczego Ośrodkowi. 5. W odpowiedziach na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. 6. W piśmie procesowym, Ośrodek dodatkowo przedłożył pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi Izby przez Prezydenta m. W.. Nadto na poparcie słuszności stanowiska odnośnie posiadania statusu wierzyciela wskazano na okoliczność, iż Ośrodek jest czynnym podatnikiem VAT, wykonuje czynności zwolnione z VAT i jest zobligowana do wystawiania faktur, dołączono stosowne postanowienia w sprawie indywidualnej interpretacji prawa podatkowego w tych kwestiach. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uprawnieniem Dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a. Opłaty pobiera się w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na mocy art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Nie jest to jednoznaczne z uprawnieniem Dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Jego zakres działania określa pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym). Sąd zauważył, że Dyrektor S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych posiadał takie pełnomocnictwo- udzielone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez Prezydenta m. W.. Z powyższego pełnomocnictwa nie wynika, że Dyrektor posiada umocowanie do wystawiania we własnym imieniu tytułów wykonawczych za pobyt w Ośrodku, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Z przedłożonego pełnomocnictwa jednoznacznie wynika, że Dyrektor Izby (Ośrodka) działa nie we własnym imieniu, ale w imieniu m. st. Gminy, a to nie upoważnia go do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Nie jest wierzycielem a jedynie kieruje jednostką organizacyjną gminy, którą reprezentuje Prezydent Miasta. Działa z upoważnienia Prezydenta Miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności ma prawo do występowania w jego imieniu przed organami egzekucyjnymi. Oznacza to, że ma prawo do dokonywania w jego imieniu czynności w trybie u.p.e.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta m. W. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) Prezydenta m. W., oraz podpis osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta. Skarga kasacyjna. 8. W skardze kasacyjnej S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia: a) przepisów postępowania tj.: art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela, a w szczególności, że nie posiada prawa do wystawiania tytułów wykonawczych oznaczonych "S. Ośrodek dla osób Nietrzeźwych", b) przepisów prawa materialnego tj.: - art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezastosowaniem tych przepisów w niniejszej sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, iż Ośrodek nie posiada prawa od wystawienia tytułów wykonawczych oznaczonych "S. Ośrodek dla osób Nietrzeźwych", - art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż Ośrodkowi nie przysługuje prawo opatrywania tytułów wykonawczych oznaczeniem "S. Ośrodek dla osób Nietrzeźwych" oraz przyjęciu, że nie może występować jako "statio municipii", w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 9. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej– pomimo oparcia ich na różnych podstawach kasacyjnych– dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. 10. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 3060/11; z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12, z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907, z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, LEX nr 1148388, akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy). W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność– podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. W., działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie. Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6). W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. 11. Jak z powyższego wynika, S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. W. uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m. W., a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego W.– M., uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. W.. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym. 12. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 przydającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami. Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa do kierowania statio municipii m. W.– S. Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. W. tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. W. w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule– "S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W." (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie. Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m. W., który reprezentuje m. W. i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464). Należy zaakcentować, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. 13. Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych. Zgodnie z art. 16c tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zaakcentować należy, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy. W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 138/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym, umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1002/08; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 329/09 i z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 301/09, dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. 14. Końcowo należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I FPS 1/13 podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług. 15. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.