II FSK 3060/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia del. NSA Zbigniew Romała (sprawozdawca), Protokolant Ewa Morawska, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 490/11 w sprawie ze skargi [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 490/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 11 kwietnia 2011 r. do Urzędu Skarbowego w L. wpłynął tytuł wykonawczy nr 004377/2011 z dnia 29 marca 2011 r. (wystawiony w stosunku do K. B., zamieszkałego w L., za odpłatność za pobyt w izbie wytrzeźwień w kwocie 250 zł), w którym jako wierzyciela oznaczono Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie – dalej jako "Ośrodek". Tytuł ten przesłano Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w L. celem nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji i przymusowego ściągnięcia należności w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. zwrócił przedmiotowy tytuł wykonawczy stwierdzając, że wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne, gdyż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a.", gdyż wierzycielem należności wskazanych w przedmiotowym tytule egzekucyjnym jest Prezydent m.st. Warszawy, a nie Ośrodek. Tytuł wykonawczy powinien zatem zawierać odcisk pieczęci urzędowej i podpis wierzyciela – Prezydenta m.st. Warszawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie Ośrodek zarzucił organowi egzekucyjnemu wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwym zastosowaniem art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a., uzasadniając jednocześnie, że Ośrodek posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 tej ustawy, w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów egzekucyjnych dotyczących opłat za pobyt w tym ośrodku. W ocenie strony, Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, a zatem jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie nie podzielił argumentacji strony żalącej się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 czerwca 2011 r. organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Ponadto art. 1a pkt 14 tej ustawy stanowi, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta) lub marszałka województwa. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", gminy wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.s.g., należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują także sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej realizowane m.in. w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – dalej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości". Przepis art. 41 ust. 1 tej ustawy stanowi wprost, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką oraz rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 4 u.s.g. w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Zatem zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tejże ustawy miasto stołeczne Warszawa wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miast. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie ze statutem Ośrodka, stanowiącym załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., Ośrodek jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nieposiadającą osobowości prawnej. Ośrodek ten jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej jako "ustawa o finansach publicznych". Ośrodek pełni funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W związku z powyższym organ uznał, że działania wynikające z zakresu działania Ośrodka należą do zadań własnych m.st. Warszawy, a dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy. Organ odwoławczy podkreślił, że uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień (także dyrektora Ośrodka) jest jedynie pobranie opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Zwrócono uwagę, że z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Natomiast art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowi, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Dyrektor wskazał, że przepis art. 5 u.p.e.a. rozwija zawarte w art. 1a pkt 13 tej ustawy pojęcie wierzyciela. W myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, skoro działania podejmowane w ramach Ośrodka należą do zadań własnych m.st. Warszawy, a opłaty za doprowadzenie i pobyt w tym Ośrodku pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy, to organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty jest organ wykonawczy m.st. Warszawy – Prezydent m.st. Warszawy. A zatem, na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty jest Prezydent m.st. Warszawy, który zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest wierzycielem w stosunku do tej opłaty. Z powyższych względów organ odwoławczy nie uznał dyrektora Ośrodka za uprawnionego do wystawiania tytułów wykonawczych, we własnym imieniu. Nadmienił ponadto, że nawet gdyby dyrektor Ośrodka dysponował stosownym upoważnieniem do pobierania przedmiotowych opłat, musiałoby ono znaleźć odzwierciedlenie w pieczęci zamieszczonej w tytułach wykonawczych. W przedmiotowej sprawie, skoro przedmiotowe tytuły wykonawcze nie zawierały elementów, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., należało uznać je za wadliwe w stopniu uniemożliwiającym prowadzenie egzekucji administracyjnej. Tytuły te podlegały zatem zwrotowi. W skardze na powyższe postanowienie Ośrodek, wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa, tj. art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. Nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.), art. 19 § 1 i 2 w zw. z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) – dalej jako "ustawa o gospodarce komunalnej", w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także art. 6, 7, 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", – poprzez: 1. przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem należności z tytułu opłaty za pobyt w Ośrodku poddanych egzekucji administracyjnej, 2. przyjęcie, że organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności za pobyt z Ośrodku jest Prezydent m.st. Warszawy, 3. bezpodstawny zwrot tytułów wykonawczych Ośrodka. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że – wbrew twierdzeniem Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie – to Ośrodek, a nie Prezydent m.st. Warszawy, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w stosunku do ww. należności. Wynika to z brzmienia samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która w art. 41 ust. 3 zawiera upoważnienie dla izb wytrzeźwień do potrącania z depozytów pieniężnych, wierzytelności własnych izb z tytułu opłat za pobyt, a także z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z 4 lutego 2004 r.". W wymienionych aktach prawnych ustawodawca traktuje izby wytrzeźwień jako organy bezpośrednio zainteresowane wykonaniem tychże obowiązków – co daje im uprawnienia wierzyciela, łącznie z uprawnieniem do wystawiania tytułów egzekucyjnych. Tym samym przedstawiony do wykonania tytuł zawiera prawidłowe oznaczenie wierzyciela, a w konsekwencji prawidłowy odcisk pieczęci wierzyciela. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 490/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można było przyjąć, że przesłany organowi egzekucyjnemu tytuł wykonawczy nie zawiera elementów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. Sąd zwrócił uwagę, że nadesłane przez stronę skarżącą pełnomocnictwo datowane na 3 lutego 2010 r. upoważnia dyrektora Ośrodka w punkcie 2 do: reprezentowania m.st. Warszawy we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka. W ocenie WSA w Rzeszowie, treść powyższego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje, że dyrektor Ośrodka uprawniony był również do wystawiania tytułów wykonawczych. Sąd zwrócił uwagę, że nadesłane organowi egzekucyjnemu tytuły wykonawcze opatrzone zostały pieczęcią nagłówkową "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" oraz pieczęcią okrągłą z orłem w koronie. Wymaganie postawione przez organy, aby w tej sytuacji na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta m.st. Warszawy lub w pieczęci zamieszczona była treść: "z upoważnienia Prezydenta miasta Warszawy – Dyrektor Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych", było zdaniem Sądu zbytnią formalnością. Z powyższych przyczyn WSA w Gliwicach uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a., a także prawa materialnego w postaci art. 27 § 1 pkt 1 i 7 tej ustawy. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego M. P., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a., przez błędnie dokonaną kontrolę zaskarżonego postanowienia, polegającą na uznaniu, że organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., poprzez błędnie dokonaną ocenę, jakoby w rozpoznawanej sprawie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułu wykonawczego, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, naruszające istotę instytucji pełnomocnictwa, Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – dalej jako "k.c.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu wewnętrznie sprzecznego założenia, że pełnomocnictwo przenosi na pełnomocnika prawa i obowiązki przysługujące mocodawcy, 2. art. 47 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udzielone na ich podstawie pełnomocnictwo dla kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej legitymuje pełnomocnika do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 czerwca 2011 r. Dodatkowo wskazano, że Sąd pierwszej instancji uchylając wydane w sprawie postanowienia w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego przesądził o jego wystawieniu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Sąd potwierdził tezę stanowiącą punkt wyjścia dla oceny poprawności formalnej wystawionego tytułu wykonawczego, a mianowicie, że to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Ośrodek, jest wierzycielem egzekwowanych należności za pobyt w Ośrodku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa nie następuje przejęcie (cesja) praw i obowiązków mocodawcy w znaczeniu materialnoprawnym, pełnomocnik nie uzyskuje statusu podmiotu przez siebie reprezentowanego. Potwierdza to treść samego pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r., na mocy którego dyrektor Ośrodka umocowany został do "składania w imieniu m.st. Warszawy oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych w zakresie działania Ośrodka, w ramach planu finansowo – rzeczowego kierowanej jednostki" i do "reprezentowania m.st. Warszawy przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością Ośrodka" Zarzucono, że WSA w Rzeszowie nie dokonał analizy treści i zakresu pełnomocnictwa, na podstawie którego oparł zaskarżone rozstrzygnięcie. Już ten brak uzasadnienia wyroku przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. i potwierdza potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie strony przeciwnej, treść i zakres pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. nie upoważnia dyrektora Ośrodka do działania we własnym imieniu m.in. poprzez oznaczenie w tytule wykonawczym Ośrodka – jako wierzyciela. Możliwość takiego działania nie wynika nie tylko z pełnomocnictwa, ale również z powołanych postanowień Statutu Ośrodka. Zaznaczono, że kwestia niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczących pełnomocnictwa została już przesądzona uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r. sygn. akt III CZP 160/92 (LEX nr 3863), wydaną w związku z wątpliwościami dotyczącymi legitymacji do wytoczenia powództwa cywilnego – we własnym imieniu – przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Podkreślono, że sądy orzekające w sprawach dotyczących samorządowych jednostek organizacyjnych stosują tą linię orzeczniczą, czego przykładem wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II PK 312/04 (LEX nr 171413), w którym stwierdzono, że kierownik gminnej jednostki organizacyjnej działa w granicach i na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez przełożonego, którym jest burmistrz (wójt). Autor skargi kasacyjnej przypomniał, że spór sprowadza się do oceny, czy organ egzekucyjny uprawniony był do zwrotu tytułu wykonawczego, w trybie art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. Skoro przedmiotem zaskarżonego postanowienia była ocena prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, ustalenie, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. (co było konsekwencją oceny, że wierzycielem egzekwowanych należności jest Prezydent m.st. Warszawy), obligowało organ egzekucyjny do jego zwrotu na mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. Dalej wywiedziono, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, stanowiącym niezbędną podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują możliwości uzupełnienia czy modyfikacji tytułu wykonawczego w toku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji. Ponadto formalna poprawność tytułu wykonawczego może stać się podstawą zarzutu, o którym mowa wart. 33 pkt 10 u.p.e.a. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 tej ustawy, stanowić wówczas będzie podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponieważ przedmiotowy tytuł zawiera nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie zawiera pieczęci nagłówkowej i urzędowej Prezydenta m.st. Warszawy, jak i pieczęci osoby upoważnionej do podpisywania tytułu w jego imieniu, zwrot tytułu stał się konieczny i uzasadniony. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, fakt reprezentowania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego, poprzez dopisek "z upoważnienia". Upoważnienie takie, czy pełnomocnictwo, nie przenosi na pełnomocnika uprawnień o charakterze materialnoprawnym i nie legitymuje do wystawienia tytułu we własnym imieniu. Ośrodek, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego A. P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, że za słusznością stanowiska odnośnie posiadania przez Ośrodek statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przemawia okoliczność, iż Ośrodek jest czynnym podatnikiem VAT, wykonującym czynności zwolnione z podatku od towarów i usług, i zobligowanym do wystawiania faktur VAT za pobyt w izbie wytrzeźwień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty sformułowane przez autorkę skargi kasacyjnej – pomimo oparcia ich na różnych podstawach kasacyjnych – dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Dyrektora Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznawano, że Ośrodek nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12, z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II FW 4/11, z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II FW 2/907, z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 7/12; w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bk 56/12; w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 176/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 660/11; w Gliwicach z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 636/11; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12, LEX nr 1148388, akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług (aczkolwiek dostrzegając też drugie źródło finansowania, jakim były środki budżetu gminy). W art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) zdefiniowano wierzyciela jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt 7). Nadto, w art. 1a pkt 14 tej ustawy wskazano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 u.p.e.a. określa, jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, wymieniając m.in. należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw (pkt 5). Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym, o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2012, s. 167). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m.st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m.st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m.st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawie. Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a), zaś minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizacji izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakresu opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6). W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał w dniu 4 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192), w którym postanowiono, że osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualne więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź w wystawianym przez niego wezwaniu do zapłaty, z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji. Jak z powyższego wynika, Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.)). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m.st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego. Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m.st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego W., uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m.st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez NSA, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 przydającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami. Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m.st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy, to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie. Uprawnienia dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta m.st. Warszawy, który reprezentuje m.st. Warszawę i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464). Należy zaakcentować, że z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii podmiotu, który jest wierzycielem z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, są także argumenty wynikające z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000). Zgodnie z art. 16c tej ustawy, urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa (ust. 1). Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2), a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy; powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zaakcentować należy, że Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku. Tym samym, wystawiony przez dyrektora Ośrodka tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy. W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 138/08, LEX nr 517114, WSA w Bydgoszczy wyraził pogląd, że prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym, umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1002/08; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 329/09 i z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gl 301/09, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Odnosząc się końcowo do argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy wskazać, że w dniu 24 czerwca 2013 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I FPS 1/13 podjął uchwałę, w której przesądzono, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).[pic]