II GSK 597/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie NSA Gabriela Jyż (spr.) del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 917/10 w sprawie ze skargi O. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. w P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 917/10, oddalił skargę O. w P. (dalej: Ośrodek, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w S. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2010 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. (dalej: organ I instancji) postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) zwrócił O. w P. tytuł wykonawczy, stwierdzając, że nie spełnia on wymogów z art. 27 omawianej ustawy z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. Organ uznał, że tytuł wykonawczy - wystawiony przez Ośrodek, a dotyczący opłat za pobyt w nim, powinien zawierać pieczęć wierzyciela tj. Prezydenta Miasta P. oraz pieczęć osoby podpisującej z upoważnienia Prezydenta. Dyrektor Izby Skarbowej w S., po rozpoznaniu zażalenia Ośrodka, postanowieniem z [...] października 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 § 2 u.p.e.a., na podstawie którego organ egzekucyjny zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi, gdy obowiązek nim objęty nie podlega egzekucji administracyjnej lub nie spełnia warunków określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Przedmiotem sporu było ustalenie podmiotu uprawnionego do żądania wykonania przedmiotowego obowiązku objętego ww. tytułem na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ wskazał, że przez pojęcie wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, natomiast organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta Miasta), starostę lub marszałka województwa. Organ II instancji wskazał również art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j: Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm. , dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), w myśl którego za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Egzekucja tych należności następuje na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Wobec powyższego w ocenie organu obowiązek zapłaty przedmiotowej opłaty wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Uprawnionym do żądania wykonania egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Natomiast właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień oraz powołania i odwołania jej dyrektora jest rada gminy. Organ podał, że w niniejszej sprawie Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przyjęła statut Ośrodka. § 1 statutu Ośrodka stwierdza, że jest ona jednostką budżetową miasta P. Jego pracą kieruje Dyrektor, który działa z upoważnienia Prezydenta Miasta w ramach udzielonych mu pełnomocnictw. Zdaniem organu odwoławczego zarówno statut, jak i udzielone pełnomocnictwo oraz upoważnienie, nie upoważniają Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, skoro jest on jednostką budżetową Miasta P., której pracą kieruje Dyrektor, działający na podstawie upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu. Powyższe oznacza według organu, że skoro uprawnionym do żądania wykonania na drodze egzekucji administracyjnej przedmiotowych obowiązków jest Prezydent Miasta P. to jednostki organizacyjne miasta w jego imieniu wystawiają tytuły wykonawcze. Tym samym prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta P. jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą w polu 45) - Prezydenta Miasta P. i pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania. O. w P. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że skarga była niezasadna. W uzasadnieniu powtórzył za organem, że przez pojęcie wierzyciela - rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaś przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Nadto przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, w tym należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. I tak na mocy art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Egzekucja tych należności następuje na drodze postępowania egzekucyjnego administracji. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz 1591ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) właściwym organem do ustalenia szczegółowej organizacji izby wytrzeźwień oraz powołania i odwołania jej dyrektora jest rada gminy. Sąd I instancji wskazał za organem odwoławczym, że Rada Miasta S. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. uchwaliła statut O. w P. W ocenie Sądu I instancji uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Nie ma wątpliwości zdaniem WSA, iż obowiązek zapłaty opłaty związanej z pobytem w Ośrodku, o którym mowa wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza, iż prezydent miasta występuje w roli wierzyciela, zaś wysokość przedmiotowej opłaty ustala Dyrektor Ośrodka na podstawie upoważnienia Rady Miasta zawartego w statucie. Prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy, czuwa nad wykonaniem uchwał rady gminy oraz zadań gminy określonych prawem, stąd jego kompetencja do występowania w roli wierzyciela nie są ograniczone do spraw, w których rada miasta powierzyła mu swoje uprawnienia uchwałodawcze. WSA wskazał także, że ośrodek jest jednostką budżetową gminy P., co wynika z uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i zgodnie z nadanym jej statutem. Sądu I instancji stwierdził, że opłaty Ośrodek pobiera w imieniu gminy, a jego uprawnienia do pobierania przedmiotowych opłat są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta P. Ośrodek pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy, tym samym nie staje się on wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty tylko na skutek faktycznego pobierania tych opłat. Zaznaczono, iż statut Ośrodka upoważnia jego Dyrektora do działania z upoważnienia Prezydenta Miasta P. w ramach udzielonych pełnomocnictw. Pełnomocnictwo załączone do skargi dla Dyrektora Ośrodka jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu, które stosownie do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego dotyczy bieżącego funkcjonowania jednostki i zarządzania jej mieniem. Pełnomocnictwo to nie spowodowało, że Ośrodek stał się organem administracji publicznej. Z akt sprawy nie wynikało ponadto aby Dyrektor był upoważniony do działania w imieniu Prezydenta Miasta P., czyli do wystawiania tytułów wykonawczych. W ocenie WSA nawet gdyby, w niniejszej sprawie Dyrektor Ośrodka legitymował się upoważnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych, musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w pieczęci zamieszczonej w tytule wykonawczym – z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – Dyrektor O. w P. Jednakże i to wskazywałoby jedynie na upoważnienie do wydania tego tytułu wykonawczego w imieniu Prezydenta Miasta. Reasumując w ocenie WSA prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową – lub wskazanie wierzyciela jako Prezydenta Miasta P., pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) - Prezydenta Miasta P. oraz pieczęć osoby podpisującej tytuł - gdzie dopuszczalne jest podpisanie tego tytułu w imieniu Prezydenta przez osobę do tego upoważnioną. W imieniu O. w P. pełnomocnik złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w tym: art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem w rozumieniu powyższych przepisów i nie jest uprawniony do egzekwowania opłaty za pobyt w Ośrodku, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w tym: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a. ), art. 3, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy, a dodatkowo art. 141 § 4 p.p.s.a. także przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w drodze wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania i nie ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący w ramach tej podstawy kasacyjnej wymienił: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. , art. 3, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy, a dodatkowo art. 141 § 4 p.p.s.a. także przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w drodze wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania i nie ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargę pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Zakwestionowane przepisy, tj. art. 1 § 1 i § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 p.p.s.a. został sformułowany w analizowanej skardze kasacyjnej dalece nieprecyzyjnie. Należy podkreślić, iż przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch paragrafów. § 1 stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" Natomiast § 2 art. 3 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie wskazano, którą jednostkę redakcyjna tego przepisu Sąd pierwszej instancji naruszył i w jaki sposób to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie zdaniem skarżącego polega na dokonaniu ustaleń faktycznych nie wynikających z akt sprawy należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, na które składają się akta zgromadzone w sprawie przez organy administracji oraz akta sądowoadministracyjne. Jak słusznie podkreśla się orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy i dopuścił np. dowód z przesłuchania świadków. "Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (tak NSA w wyroku z 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, LEX nr 488560; por. też wyrok NSA z 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1195/06, LEX nr 418446). Autor skargi kasacyjnej poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a stara się podważyć ustalenia faktyczne oraz dokonana przez Sąd pierwszej instancji w sprawie ocenę materiału dowodowego. Nie może to odnieść zamierzonego skutku. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny. Jest to przepis natury procesowej, określający wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił szczegółowo powyższego zarzutu, nie wykazał jakiego elementu nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku i jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i wypowiedział się szeroko dlaczego uważa, że wierzycielem opłaty jest Prezydent Miasta P., a tym samym ustosunkował się do zarzutów skarżącego. W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że Ośrodek nie jest wierzycielem w rozumieniu powyższych przepisów i nie jest uprawniony do egzekwowania opłaty za pobyt w Ośrodku. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazał, iż nigdy nie twierdził, że jest organem gminy, lecz jedynie że jest instytucją, o której mowa w art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego do tych twierdzeń Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, podobnie jak do przedstawionych przez skarżącego poglądów doktryny i judykatury. Nadto WSA nieprawidłowo wskazał, że dyrektora Ośrodka powołuje i odwołuje rada gminy, powołał się na nieobowiązującą ustawę o finansach publicznych, ustalił, że uprawnienia Ośrodka do pobierania opłat są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta P., wskazał, iż zasady używania pieczęci urzędowej określają jedynie przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach państwowych, pomijając art. 27b u.p.e.a. uprawniający do jej używania wierzycieli. Na wstępie należy podkreślić, iż istota sporu w analizowanej sprawie sprowadza się do tego czy O. w P. jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego zgodnie z treścią 26 § 1 u.p.e.a. Trzeba również zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. W większości orzeczeń zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, iż Ośrodek ten nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; postanowienie NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; wyroki WSA w Szczecinie: z 7 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 7/12; z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 917/10; z 30 września 2010 r., wyrok WSA w Białymstoku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 56/12; wyrok WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 176/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 660/11; wyroki WSA w Gliwicach: z 26 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 636/11; z 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1383/11; z 20 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1943/10; publ.http://cbois.nsa.gov.pl). Odmienny pogląd wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 562/11, w uzasadnieniu, którego Sąd ten przyjął, że: "Nadesłane przez skarżącego pełnomocnictwo datowane na 3 lutego 2010 r. upoważnia Dyrektora S. w punkcie 2 do: reprezentowania [...] W. we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością S. Treść powyższego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje, że D. uprawniony był również do wystawienia tytułów wykonawczych. Nadesłane organowi I instancji tytuły wykonawcze opatrzone zostały pieczęcią nagłówkową [...] O. w W. oraz pieczęcią okrągłą z orłem w koronie. Wymaganie postawione przez organy aby w tej sytuacji na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta [...] W. lub w pieczęci zamieszczona była treść: z upoważnienia Prezydenta miasta W. – D., było zbytnią formalnością". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjna nie podziela jednak poglądu zaprezentowanego przez WSA w Rzeszowie we wskazanym wyżej wyroku. Natomiast podziela pogląd wyartykułowany w wyrokach WSA i postanowieniach NSA wskazanych wcześniej. Należy przypomnieć, że art. 1a pkt 13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, u.p.e.a.) określa pojęcie wierzyciela. Jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W pkt 7 tego przepisu zdefiniowano pojęcie organu egzekucyjnego, które rozumie się jako organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnych oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Nadto, w art. 1a pkt 14 u.p.e.a. podano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 tej ustawy określa jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, w tym w pkt 5 należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Natomiast art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynność – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., u.s.g.) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz.473). Ustawa w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy." Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że "Organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień." Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5). Egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a), a Minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb doprowadzania i przyjmowania osób, o których mowa w art. 40, do izb wytrzeźwień, jednostek Policji, innych placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zwalniania z tych izb, jednostek i placówek, a także organizację izb wytrzeźwień oraz innych placówek, z uwzględnieniem wymagań dotyczących kwalifikacji pracowników i warunków technicznych pomieszczeń, zakres opieki zdrowotnej nad doprowadzonymi tam osobami oraz maksymalną wysokość opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji (art. 42 ust. 6). W oparciu o uprawnienie wynikające z § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192): "Osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni." Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Jak wynika z powyższej regulacji uprawnieniem Dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku (może być w formie potrącenia z depozytu) lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty pobierana są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego, które na mocy wskazanego wyżej art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem Dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania Dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. Słusznie WSA orzekający w tej sprawie stwierdziła, że z mocy powyższego pełnomocnictwa Dyrektor Ośrodka nie posiadał umocowania do wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta P. tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku. Nie ma też tytułu prawnego i faktycznego do wystawiania tytułu wykonawczego do egzekwowania opłat za pobyt w Ośrodku jako Dyrektor Ośrodka, gdyż opłata jest dochodem gminy a Ośrodek utrzymywany jest z dotacji gminy. Ponieważ tytuł wykonawczy został wystawiony przez Dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – O. w P. (pieczęć podłużna) oraz treść pieczęci urzędowej w polu 45 i zapis pola 52 (z upoważnienia Dyrektora – starszy referent E. C.), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Należy przypomnieć, że opłaty za pobyt w Ośrodku są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 u.s.g., gdyż do jednostek samorządu terytorialnego należą realizowane przez nie zadania wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co wskazano wyżej. Powyższe dowodzi, że skoro opłata ta jest dochodem gminy to tym samym gmina jest wierzycielem, który może dochodzić jej przez swoje organy wykonawcze (Prezydent) lub inne, ale posiadające umocowanie w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu pierwszej instancji, iż uprawnienia Dyrektora Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta P., który reprezentuje Miasto P. i tylko w granicach zakreślonych art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz treści pełnomocnictwa może działać za gminę kierownik jednostki organizacyjnej (por. wyrok SA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt I ACa 87/97, LEX nr 31464). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w tej sprawie statut Ośrodka upoważnia Dyrektora do działania z upoważnienia Prezydenta Miasta P. w ramach udzielonych pełnomocnictw (§ 11 pkt 2). Pełnomocnictwo załączone do skargi dla Dyrektora Ośrodka "oparte jest na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na art. 39 ust. 4 tej ustawy. Pełnomocnictwo to jest pełnomocnictwem ogólnym w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, obejmującym umocowanie do czynności zwykłego zarządu, które stosownie do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego dotyczy bieżącego funkcjonowania jednostki i zarządzania jej mieniem. Pełnomocnictwo to nie spowodowało, że Ośrodek stał się organem administracji publicznej. Z akt sprawy nie wynika również, by Dyrektor był upoważniony do działania w imieniu Prezydenta Miasta P. do wystawiania tytułów wykonawczych. Nawet gdyby, w niniejszej sprawie Dyrektor Ośrodka legitymował się upoważnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych, musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w pieczęci zamieszczonej w tytule wykonawczym – z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – Dyrektor O. w P. Jednakże i to wskazywałoby jedynie na upoważnienie do wydania tego tytułu wykonawczego w imieniu Prezydenta Miasta. Powyższe oznacz, że prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową – lub wskazanie wierzyciela jako Prezydenta Miasta P., pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) – Prezydenta Miasta P. oraz pieczęć osoby podpisującej tytuł – gdzie dopuszczalne jest podpisanie tego tytułu w imieniu Prezydenta przez osobę do tego upoważnioną. " (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Należy zaakcentować, iż z uwagi na treść art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., który stanowi, że prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy, to tytuł wykonawczy wystawia sam lub jednostki organizacyjne gminy wystawiają w jego imieniu i z jego upoważnienia. Za powyższym stanowiskiem a contrario przemawia pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Bd 138/08,LEX nr 517114, iż Prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy. Tym samym umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje jego herb, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła. Pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy (zobacz w wyroku WSA w Rzeszowie z 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 609/09 czy wyroku NSA z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1002/08, LEX nr 512757, wyrok WSA w Gliwicach z 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/GL 329/09, LEX nr 565745 i wyrok z 9 września 2009 r. sygn. akt I SA/GL 301/09, LEX nr 565733). Należy podkreślić, że używanie pieczęci urzędowej uregulowane jest w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie RP oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000). Zgodnie z art. 16c ust. 1. "Urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej (ust. 2) a urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a tej ustawy. Wizerunku orła ustalonego dla godła używają m.in. organy władzy państwowej; organy administracji rządowej; gminy, związki międzygminne oraz ich organy (ust. 3); powiaty, związki powiatów oraz ich organy samorządy województw oraz ich organy;(...) oraz inne podmioty, jeżeli przepisy szczególne uprawniają je do używania wizerunku orła. Organy gminy to rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta" (art. 12a pkt 3). Zaakcentować należy, iż Ośrodek nie jest organem gminy, nie jest też wierzycielem, tym samym nie posiadał prawa do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za pobyt w Ośrodku a wystawiony przez Dyrektora tytuł wykonawczy jest wadliwy i uzasadniał odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez jego zwrot wystawcy. Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniałą. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadne zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Nieuzasadniony jest także zarzut nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do powołanych w skardze orzeczeń sądowych. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 8-9 stwierdził, że: "Odnośnie przytoczonych przez Skarżącego na poparcie jego twierdzeń szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, należy wskazać, iż nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W żadnym ze wskazanych orzeczeń stan faktyczny nie był zbliżony do stanu występującego w tym postępowaniu." Z tych powodów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.